Raymond Rifflet, européiste et eurocrate


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De l’européisme à l’eurocratie.




  1. Au sein d’une administration en pleine évolution.


Lorsque Rifflet entre à la Commission européenne en 1967, il semble qu’il ait tourné la page de ses années militantes, qui ont monopolisé son action depuis la Libération même s’il ne tourne pas le dos - du moins pas tout de suite - à ses anciens réseaux. Un autre monde s’ouvre à lui, celui des milieux communautaires, qu’il ne connaissait que de manière superficielle jusque-là. Concernant cette accession, il doit certes beaucoup aux liens et aux réseaux qui lui ont permis de rencontrer des hommes comme Jean Rey, dont il va devenir le chef de cabinet à la Commission, ou le commissaire aux Affaires sociales italien Giuseppe Petrilli, dans lequel il retrouve la même volonté de rapprocher Bruxelles du monde des travailleurs, thème du rapprochement qu’ils tentent tour à tour de faire émerger dans l’agenda du Berlaymont. Le contexte de la fin des années 60 a aussi son importance, qu’il faut avoir à l’esprit pour comprendre que Rifflet, même s’il passe dans un monde - celui de l’administration - plus gestionnaire, n’abandonne pas pour autant ses convictions, bien au contraire.

Celles-ci sont forcément mises en balance par l’image ambiguë des fonctionnaires de la CEE, alors largement entretenue par de Gaulle (les fameux « apatrides »). Cet esprit polémique commence alors à avoir une certaine prise sur l’opinion, et est involontairement entretenu par une institution qui, par excès de prudence et par volonté d’efficacité, s’entoure de précautions, conciliant raison experte et pratique du pouvoir, « idéal-type technocratique »41 qui mise sur la pratique de la confidentialité. À l’époque qui nous intéresse cependant, la dimension militante, on le voit avec le recrutement de Rifflet, n’est pas encore rédhibitoire. Surtout, le mot « technocrate » ne rebute pas alors, tout juste intrigue-t-il, assez en tout cas pour que certaines plumes n’hésitent pas à le faire figurer, avec une portée positive, dans le titre de leurs livres, tels Robert Lemaignen42 ou Altiero Spinelli43, ce dernier étant le véritable inventeur du néologisme « eurocrate » au milieu des années soixante. Surtout, l’arrivée de Rifflet à la Commission revêt une grande importance pour un homme qui a toujours occupé une place en marge de l’action officielle. Pour saisir la véritable nature de ce tournant et la signification que cette promotion a dans son parcours, il faut ouvrir une parenthèse à propos de l’institution qu’il intègre à la fin des années 60.

Lorsque la Commission de la CEE prend ses fonctions le 1er janvier 1958, une petite équipe investit les organes communautaires, à l’image de ce qui s’est produit avec la CECA44, qui compte 280 fonctionnaires en 1953 et 693 en 1957. Le modèle de la Haute Autorité, qui se contentait d’un personnel peu nombreux, ne suffit bientôt plus à ceux qui vont donner à partir de 1958 les premières impulsions à la Commission européenne, en particulier son dirigeant Walter Hallstein, et on constate sous sa houlette une inflation du nombre de fonctionnaires qui travaillent à Bruxelles : on en compte 1.051 au 31 décembre 1958, 2.892 à la veille de la fusion, 4.933 après (on peut donc voir que l’entrée de Rifflet à la Commission correspond à une ouverture plus générale du recrutement, avec le doublement des directions générales liées aux nouvelles politiques prises en charge suite à la fusion des exécutifs communautaires45) et 5.800 à la veille du premier élargissement. Dès lors, une fonction publique européenne se construit sui generis, entre caractéristiques liées aux fonctionnaires internationaux (lien contractuel avec l’organisation internationale) et critères proches des modèles nationaux (statut, nomination, carrière)46.

Concernant l’équilibre des nationalités au sein de cette administration pluri-nationale, des règles ont été acceptées pour le faire respecter, puisque la Commission CEE a adopté dès 1958 la clé de répartition de 25% par État (Italie, RFA, France, Benelux), ce qui induit une multi-nationalité dans le processus de décision, mais aboutit à des « postes à drapeaux » à chaque niveau, et à des difficultés lors des changements de poste, renforcées lors des élargissements : ainsi, pour progresser dans la hiérarchie, il faut avoir la bonne nationalité au bon moment. Dès lors, il est difficile d’avancer en grade de manière linéaire, d’où un sentiment d’amertume assez fréquent chez les fonctionnaires communautaires, que connaîtra à un moment de sa progression Raymond Rifflet. Les problèmes de carrière au sein des institutions européennes sont ainsi pointés dès le départ, et donneront lieu à une vaste réflexion tout au long de la présence de notre homme à Bruxelles (signe qu’une solution est difficile à trouver), comme par exemple celle qu’entraîne le rapport Spierenburg à propos des fonctionnaires de la catégorie A (1979)47, désignant quatre facteurs indépendants l’un de l’autre qui gênent leurs évolutions, et que l’on retrouve effectivement dans celle de Rifflet tout au long de sa carrière au Berlaymont : l’incertitude sur le nombre de postes réellement budgétisés ; la forme irrégulière de la pyramide des postes due aux vagues successives de recrutement ; l’incorporation directe de personnalités extérieures ; les différences de rythme de promotion entre directions générales (notamment entre celles qui sont à vocation sociale, domaine exclusif de l’activité de Rifflet, et celles qui sont à vocation plus particulièrement économique). Ces perturbations structurelles sont à prendre en compte, mais on doit y ajouter celles qui dérivent du contexte : le secrétaire général des Communautés européennes Émile Noël, qui a la haute main sur le recrutement et la gestion du personnel, nous rappelle en effet que le moral de la fonction publique européenne est lié à l’environnement politique de travail ainsi qu’à l’état de l’Europe48, sujets sensibles à l’époque où Raymond Rifflet l’intègre, entre crise de la chaise vide (juillet 1965-janvier 1966) et sommet de La Haye (décembre 1969), mais tout aussi délicats à d’autres moments de sa carrière jusqu’à son terme au milieu des années 90 (crise de 1973 et premier élargissement, début des années 80, début des années 90).


  1. La Commission européenne et ses marges de manœuvre.


Geoffrey Edwards et David Spence rappellent le déficit d’études sur la Commission européenne par rapport à d’autres institutions communautaires49, peut-être parce que les relations entre politique et administratif y sont un défi pour la pensée nationale. Le trouble qui en résulte est flagrant à l’époque où Rifflet intègre une institution encore largement méconnue du grand public, ou qui n’en entend parler que par bribes, sur le ton très polémique privilégié par de Gaulle pour en dénoncer l’illégitimité. Il est vrai que peu se soucient alors de comprendre l’organisation bruxelloise, y compris dans le monde universitaire. Une grande partie des sciences sociales déserte ce secteur de l’action politique, trop tourné vers le futur pour l’histoire, trop inconséquent pour la sociologie. Rifflet lui-même est conscient, en tant que praticien de ces deux matières qui l’ont formé à l’université et qu’il a enseignées par la suite à l’ULB ou au Collège de Bruges, de leurs carences concernant la réflexion autour de l’Europe, qu’il aborde, comme beaucoup d’autres alors, par le seul biais qu’il maîtrise également, celui du droit. Il s’essaiera par la suite à échafauder une pensée plus élaborée de la réalité communautaire dont il fait désormais partie, mais sans parvenir à atténuer l’impression que celle-ci est plus le résultat d’une pratique que l’effet d’une théorie.

Cela dit, son parcours à Bruxelles est éclairé par les changements de paradigmes qui sont effectués par les sciences sociales à propos de l’administration européenne dont il est devenu un rouage, en tant que directeur de cabinet en 1967 puis directeur général aux Affaires sociales (DG V) trois ans plus tard. Lors de son arrivée à la Commission, les juristes sont en effet les plus actifs dans l’analyse du phénomène communautaire, qu’ils qualifient de modèle sui generis50 pour en souligner l’originalité, mais aussi pour tenter de résoudre l’énigme qu’il représente aux yeux des observateurs. Le problème est que, tout en s’intéressant à la place de la Commission européenne dans le système juridique communautaire qui se met alors en place, ils délaissent dans le cadre de cette démonstration sa complexité interne, avec ses segments, ses accords et ses clivages51, propres à une étude de l’institution « de l’intérieur », à vocation plus sociologique, voire historique. Sur ce point, Hans Michelmann démontre pourtant que les rapports avec les États, les questions idéologiques, l’exercice du leadership dépendent grandement de ces segments, représentés essentiellement par les directions générales52, soit le poste que Rifflet va effectivement occuper au début des années 1970 : dans cette matière comme dans d’autres, et à rebours de ce que disait alors Monnet et de ce que supposait sa méthode, les hommes comptent toujours plus que les institutions.

Cette vision est également contrebattue par une méconnaissance du contexte général, et qui relativise ce que cette primauté juridique signifie réellement en termes politiques. Dans ce domaine, c’est Ernst Haas qui a longtemps dominé la scène avec son idée du Spill Over Effect, qui reconnaît très tôt à la Commission un rôle essentiel, via la détermination et les compétences effectives de ses acteurs53. Il est vrai cependant qu’à l’époque où Rifflet entre à la Commission, cet enthousiasme s’est en partie émoussé, après la crise de la chaise vide et une fusion des institutions communautaires qui se met en place en 1967, mais qui n’a pas le rendement espéré : l’aspect trop mécanique de cet effet d’engrenage s’est révélé au grand jour dès lors que l’entraînement communautaire s’est brisé sur la volonté d’airain de la « haute politique »54. L’expérience de Rifflet à la Commission confirme les limites que rencontrent les organisations communautaires, du début à la fin de celle-ci. Par exemple, son action autour de la réforme du Fonds social européen ou de la création du Conseil permanent de l’emploi en tant que directeur général de la DG V (Affaires sociales) à partir de 1970 lui laissera un goût amer : lancées suite aux sommets prometteurs de La Haye (1969) et de Paris (1972), qui annonçaient une véritable politique sociale communautaire, elle s’épuise très vite en une agitation stérile dès lors que la crise économique rappelle les États à leurs réflexes particularistes.

Les grandes théories autour de l’action européenne ont donc un fondement, mais elles ne sont pas entièrement justes non plus, car elles évacuent trop la part des hommes qui soutiennent cette action. Ainsi, elles ne parviennent pas à faire comprendre la façon dont la Commission vit les crises, et comment, au milieu des espérances et des déboires qu’elles occasionnent, ses acteurs continuent leurs actions à travers une organisation et à partir d’un droit européen qui, eux, ne sont pas affectés par les vicissitudes du contexte. Rifflet, conscient des résistances qui s’accumulent, notamment avec l’entrée du Royaume-Uni dans la CEE ou avec la renationalisation de certaines politiques communautaires à la fin des années 70, n’en continue pas moins d’activer des réseaux de plus en plus complexes (notamment les Réalités européennes du présent au sein même de la Commission) dans l’optique d’une « relance européenne » qui lui apparaît systématiquement comme le remède naturel à la crise. L’adaptation doit être permanente, comme celle qui lui fait changer son regard sur le militantisme au début des années 80, à une époque où les États, à l’instar de la France, commencent à voir l’Europe plus comme une solution que comme un problème : il devient alors adepte de réseaux d’échanges, ayant des liens institutionnels et financiers avec la Commission européenne, tel que TEPSA, dont l’action s’apparente à celle des lobbyings classiques, moins soucieux d’idéologie que d’avancées pragmatiques et argumentées. C’est aussi l’époque où il reconnait une fascination pour Jacques Delors (déjà latente avant son accession à la présidence de la Commission européenne), autre homme de convictions et de réseaux qui lui paraît à même de résoudre définitivement les tensions entre aspirations communautaires et réticences nationales par une action concrète et continue.


  1. Une partition de plus en plus difficile à jouer.


Même si les agents de la Commission sont eux-mêmes conscients des limites qui leur sont imposées, on ne doit jamais oublier leur capacité à influer, qui provient du système lui-même55, sans oublier la force rhétorique que peut avoir l’évocation de l’intérêt européen auprès des différents décideurs : nombreuses sont les études menées en France sur les institutions européennes qui se sont emparées de cette problématique56. Il ne s’agit pas dès lors d’envisager la Commission comme une structure monolithique, mais comme un « groupe d’institutions »57 animés par des acteurs dont on juge de l’aptitude à « l’invention »58 d’une politique qui doit tenir compte du contexte et des obstacles divers que leur opposent leurs homologues nationaux. Leur force, c’est la stabilité, surtout par rapport à ces derniers59, même si « la seule exception est lorsqu’un élargissement de la Communauté ajoute de nouveaux membres à la Commission et nécessite ainsi quelques redistributions »60, exception qui a concerné Raymond Rifflet suite à l’élargissement de 1973. Ce point nous rappelle que le critère classique de la compétence n’est pas toujours déterminant dans le choix des acteurs de la Commission (alors qu’on l’imagine encore plus impératif au sein d’une institution jugée très - trop ? - spécialisée parce que technocratique par essence), au nom d’un équilibre géographique qui encourage parfois le recrutement d’éléments extérieurs, et qui résulte en tout cas de compromis gouvernementaux frustrants pour les fonctionnaires européens eux-mêmes en place (Rifflet en sera victime au moment de l’intégration des fonctionnaires britanniques à la Commission).

Dans les faits, Rifflet joue sa partition au sein d’un « style administratif » européen61, qui confirme que les fonctionnaires de Bruxelles éprouvent une forte identification avec leur institution62, même si ce phénomène n’a rien d’original à l’observation de ce qui se passe au sein des différents ministères ou des corps d’État nationaux, où la solidarité n’est pas un vain mot. Son parcours permet de s’intéresser, à travers lui, à une institution - la Commission - qui comprend de très nombreux degrés et des interactions insoupçonnées, dans un système qui combine approches verticales et horizontales de l’action publique, et qui développe pour cela un esprit de consensus, à travers différents filtres qui aboutissent jusqu’au collège des commissaires. C’est une marque de fabrique de cette institution, liée à l’absence de leadership au sein de celle-ci, où les tensions existent depuis l’origine63. Cette culture de l’altérité et du consensus est à connaître et à étudier dans la politique quotidienne de l’action communautaire, qui nous renseigne elle-même sur ceux qui la pratiquent, soit qu’ils s’adaptent à elle, soit qu’ils n’y arrivent pas. En la matière, on peut déjà avancer que la longue activité militante et européenne de Rifflet a pu le préparer à réussir l’examen de passage à la Commission européenne et à trouver sa place dans une institution qui, tout en ayant subi un sérieux coup de frein avec la crise de la chaise vide, n’a pas pour autant renoncé à bâtir et à soutenir un projet de société qui s’inspire, sans jamais le mettre en avant, de la pensée fédéraliste, notamment sous la présidence du Belge Jean Rey. Cette adaptabilité est évidente au début de la période, celle où l’organisation est encore balbutiante, et capable d’intégrer des éléments extérieurs tels que Rifflet. Elle est cependant remise en question par l’élargissement de la Communauté européenne au Royaume-Uni et par la crise économique, tous deux concomitants. Ces deux phénomènes vont transformer le projet européen en une entreprise plus modeste, et paradoxalement plus structurée : l’inventivité de départ, qui cherchait à mettre en place les bases d’un véritable dialogue social à l’échelle européenne, est progressivement étouffée par un cadrage des moyens et des ambitions qui aboutit à amoindrir l’espace de réflexion et d’impulsion laissé jusque-là à des hommes comme Rifflet.

Que ce soit à l’intérieur de la Commission, où il reste actif jusqu’à la fin de sa carrière, ou à l’extérieur, l’idéal européen est de plus en plus remis en question, jusqu’à l’apparition du souverainisme à la fin des années 80. Les grandes idées d’intégration n’ont de cesse dès lors d’être remises en question, renvoyant Rifflet à cette marginalité politique qu’il a connue au sein du cadre national : rétrogradé, pour des raisons de service, au poste de directeur adjoint aux Affaires sociales en 1974 (son poste originel étant confié à un Britannique), il sera par la suite mené progressivement vers une voie de garage, devenant directeur général chargé de mission (avec pour but d’étudier les effets de la première élection du Parlement européen au suffrage universel), puis conseiller spécial (un parmi d’autres) des Présidents Jenkins, Thorn et Delors. On peut percevoir la prise de conscience de notre homme face à cette réalité, qui l’amène à une remise en question de ses idées et de la méthode pour les faire triompher, sans pour autant sentir un quelconque abattement chez lui, signe de la très forte identification qu’il éprouve entre son parcours politique et militant et l’idéal européen auquel il ne renoncera jamais, jusqu’à sa mort en 1995.
Au-delà de sa personnalité, l’étude de Rifflet à son poste est intéressante pour saisir la pratique et le quotidien des politiques communautaires, que l’on interprète bien souvent à la lumière des calculs politiques et diplomatiques des seuls chefs d’État ou des commissaires : c’est se soucier du seul effet d’annonce, et oublier que le processus politique européen est complexe, mobilisant des acteurs divers, de cultures différentes, autant d’intermédiaires qui, à leur manière et avec leurs espérances, jouent leur partition au sein de ce processus. Trop souvent occultés par les « Pères de l’Europe » qui font écran, une galerie de portraits de ces « petits grands hommes de l’Europe »64, acteurs sur la continuité de la construction européenne, serait ainsi à faire, dont celui de Rifflet n’est qu’une pièce au milieu de tant d’autres. Parmi ces portraits, celui du directeur général, fonction qu’occupera effectivement Raymond Rifflet pendant les années 70, mérite un intérêt renouvelé car, du fait de la faible mobilité inter-services propre à la Commission, celui-ci devient dans les faits « [un] spécialiste de [son] dossier »65, au sein d’une structure qui soutient une politique originale66, ou au moins une certaine vision de la construction européenne qu’il s’agit de faire aboutir. Dans ce système, un atout capital pour ce genre d’acteur se présente sous la forme d’un commissaire actif, qui saura motiver les membres de son équipe et déléguer auprès du directeur général lui-même67, ce qui semble s’être produit au sein du service des Affaires sociales dans lequel travaille Rifflet à partir de 1970, auprès d’Albert Coppé, mais qui est moins évident par la suite. Mais il faut également y ajouter une certaine conviction personnelle et un engagement qui dépasse le seul cercle administratif, via des réseaux d’influence constamment entretenus, pour comprendre que ces acteurs ne peuvent être résumés à de simples instruments d’exécution, mais qu’ils participent eux-mêmes à la création au quotidien d’un
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