Note préliminaire : parcours, méthodologie et conception de la recherche Introduction : conception de l’Habilitation à diriger des recherches Orientation en sociologie politique de l’action publique Une Thèse de Doctorat en «politiques publiques»


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1. L’invention du droit d’asile dérogatoire


Contrairement à une idée reçue et parfois encore entretenue par certains auteurs82, le droit d’asile au sens moderne a peu de relations avec l’asile religieux de l’antiquité et du moyen-âge. A l’ère des guerres incessantes entre citées grecques, l’Asylon (« ασυλον » (asylon), du α privative + συλάω piller : « que l’on ne peut piller », où l’on ne peut prélever de butin, inviolable) des temples avait pour effet de mettre hors de portées des ennemis grecs envahissant une autre citée grecque les bâtiments et biens dévolus aux cultes des dieux de l’Olympe. L’Asylon est alors essentiellement le privilège d’une caste de prêtres qui construit idéologiquement son immunité au sein du monde grec via une solidarité des temples transcendant les clivages politiques qui conduisent les citées à se faire la guerre.

Le droit d’asile religieux de l’ère chrétienne en Europe, plus proche de l’Asylon antique que de l’asile moderne, se concevait comme la possibilité pour toute personne (injustement) pourchassée de trouver refuge dans une église tenue pour inviolable par les autorités laïques. On retrouve ici l’autoprotection antique des prêtres à l’égard des forces armées mais avec une extension introduite par le Concile d’Orléan en 511 et la bulle pontificale de Gratien en 1145 qui étendent la protection à toute personne entrant sur le territoire de l’église. Cette doctrine de l’asile reflète essentiellement la montée en puissance politique de l’Eglise face à d’autres forces politiques (monarchies, armées, notables, polices...). Ce droit d’asile préfigure et marque déjà la frontière symbolique entre l’Eglise et l’Etat, entre la puissance de l’une et celle de l’autre, entre les territoires, spirituels et domaniaux, de l’une et de l’autre. Il ne s’agit pas alors d’un enjeu de relations internationales ou de reconnaissance de droits humains fondamentaux comme c’est le cas avec le droit d’asile moderne. Preuve en est qu’aucune législation spécifique référée au droit d’asile n’apparaît sous l’Ancien Régime et la politique de l’asile se limitait à l’accueil de souverains ou de personnalités étrangères en fonction du bon vouloir du Prince et de ses considérations de politique étrangère83.

1.1 Emergence récente du droit d’asile moderne


Le principe du droit d’asile au sens moderne commence à être formulé dans le sillage de la philosophie des Lumières. En France, il apparaît au moment de la Révolution84 mais, et cela doit être souligné, il n’est pas énoncé dans la Déclaration de 1789 : cette absence montre le peu d’évidence et le peu de notoriété de cette idée à l’époque. C’est seulement dans la Constitution de 1793, l’une des plus radicales et aussi l’une des moins influentes de notre histoire constitutionnelle, qu’apparaît un article 120 qui indique que le peuple français « donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans ». A ce niveau de la hiérarchie des normes, il n’y a pas d’autre formulation dans l’histoire constitutionnelle française avant celle qui apparaît cent cinquante ans plus tard, dans un autre texte normatif tout aussi marginal de notre histoire constitutionnelle : le préambule de la Constitution de 1946, qui retient, parmi les principes « particulièrement nécessaires à notre temps » que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Ce préambule de 1946 fait partie des textes qui, bien que reconnue par le Conseil Constitutionnel de la Vème République comme faisant partie du « bloc de constitutionnalité », n’a jamais été appliqué, ni respecté, les élites dirigeantes du pays s’accordant pour en ignorer la plupart des contenus politiques. Ces inscriptions du droit d’asile dans les textes constitutionnels les moins respectés de notre histoire sont symptomatiques : l’asile n’est pas ou peu formalisé en droit et l’action publique reste largement discrétionnaire. On accueille des personnalités ou des groupes de populations en fonction de choix diplomatiques pondérés par des considérations de sécurité intérieure et aussi, parfois, des préoccupations de communication politique intérieure.

La réapparition du droit d’asile dans le Préambule de 1946 constitue l’un des reflets fugaces d’une époque encore marquée par l’histoire immédiate des persécutions nazies et des nombreux refus de protection des juifs à l’égard de ces persécutions. Mais l’on a vite oublié ensuite les aspects les plus dérangeants de cette histoire : l’histoire de ceux qui tentèrent de fuir l’Allemagne à partir de 1933, en direction de la France fait ainsi partie des grands tabous de l’histoire de France : on n’en parle dans aucune manuel scolaire et dans très peu de livres, mêmes parmi les plus spécialisés sur le droit d’asile85. Dès l’accès au pouvoir d’Hitler en 1933 le nombre d’exilés juifs allemands se présentant aux frontières augmente très vite. Aux allemands s’ajoutèrent ensuite des exilés juifs autrichiens, tchécoslovaques et italiens à la veille de la seconde guerre mondiale. « En comptant tous les immigrés, la population juive installée en France passa d’environ 200 000 individus en 1930 à 300 000 en 1939 »86.Grâce aux mobilisations des partis de gauches et d’organisations de solidarité, les premiers sont relativement bien accueillis lorsqu’ils s’installent en France notamment en 1933, mais la technocratie ministérielle et économique se montre immédiatement circonspecte87. Et, au bout de quelques mois, la concurrence que font craindre ces nouveaux venus, qualifiés et efficaces, notamment aux français des professions libérales amènent, sous leur influence et celle des partis de droite, les autorités (Chambres de commerce et Ministère de l’économie) à considérer que tous ces juifs sont inassimilables par le marché de l’emploi. Ils sont alors qualifiés politiquement de « pseudo réfugiés » considérés comme des « réfugiés économiques » produits par la grande crise des années 30. Gérard Noiriel, résume ainsi ce tournant historique :

« Très vite, la droite et l’extrême droite montent au créneau pour contrer le discours humaniste en affirmant que le fait de recevoir ces dizaines de milliers d’exilés étrangers, alors que la France compte plus d’un million de chômeurs, est contraire à l’intérêt national. Pour les conservateurs, cette politique d’accueil se justifie d’autant moins que la plupart des Allemands accueillis en France ne sont pas vraiment persécutés par Hitler. Dès la fin du mois de mai 1933, les services de police estiment qu’en Alsace les « véritables » réfugiés ne sont pas majoritaires parmi les Juifs qui ont franchi le Rhin. Nombreux sont ceux qui ne peuvent pas justifier d’avoir subi des sévices personnels. Et le rapport précise : « Les cas de faux réfugiés deviennent de plus en plus nombreux » (souligné en rouge dans la marge). Le 9 octobre 1933, le préfet de police Jean Chiappe reprend à son compte cet argument au niveau national, en dénonçant les « Allemands indésirables qui se font passer pour des réfugiés politiques88 ». Le thème des « faux réfugiés », que nous avons déjà rencontré dans les rapports de police avant 1914 à propos des Juifs russes, est donc ainsi immédiatement réactivé. »89

Leurs demandes d’asile sont massivement rejetées et, dès le printemps 1934, les juifs allemands sont expulsés et remis aux autorités allemandes. « la circulaire adressée aux préfets par le ministre de l'Intérieur, à la date du 4 décembre 1934, insiste sur la nécessité d'intensifier les mesures de refoulement et d'expulsion »90 de tous ceux qui n’ont ni régularisé leur situation ni trouvé un emploi. Durant les cinq années qui précédèrent la guerre cette politique alla en s’amplifiant avec une simple modération sous le Front Populaire.

Le même marasme éthique des démocraties face à la persécution des juifs est bien décrit par la tragédie du Paquebot St Louis récemment réexaminée par Diane Afoumando91 : le 13 mai 1939, 907 passagers juifs embarquent sur le paquebot St. Louis à Hambourg, à destination de l’île de Cuba d’où ils espèrent gagner l’Amérique. Après avoir surmonté les démarches administratives pour fuir l’Allemagne nazie ; après avoir, au bout de plusieurs mois d’attente, obtenu des permis de débarquer à Cuba en payant le prix fort ; après avoir retenu des places sur un paquebot de croisière, le plus dur semblait accompli. Mais Cuba refuse de les laisser débarquer, annule les permis au motif de devoir lutter contre les trafics de faux papiers, et l’Amérique du Pdt Roosevelt ferme ses portes sans que ni la classe politique ni les grandes organisations juives n’osent véritablement contrer l’intransigeance de l’administration américaine. Serge Klarsfeld, en préface du livre du Diane Afoumado, souligne ainsi les principaux éléments de sa démonstration :

« Les conclusions du New York Times que souligne Diane Afoumado sont terrifiantes car tellement lucides : « l’Allemagne avec l’hospitalité de ses camps de concentration accueillera ces malheureux à la maison » et celles du Washington Post sont tout aussi réalistes : « Il existe des sanctuaires pour les oiseaux aux Etats-Unis mais pas de sanctuaire pour 907 êtres humains persécutés ».

Diane Afoumado démontre comment ce refus américain est à l’origine d’un sentiment de culpabilité qui, plus tard, après la Shoah, allait influencer les milieux dirigeants américains et plus encore les grandes organisations juives confrontées au désastre, et restées impuissantes.

Diane Afoumado met en lumière l’impressionnante réaction d’Hitler qui se réjouit ouvertement de l’égoïsme des démocraties, lesquelles ne voulaient ou ne pouvaient entreprendre des actions concrètes et qui lui laissaient le champ libre pour opprimer des Juifs confrontés à l’impossibilité d’avoir accès à des pays de refuge »92

Le 17 juin 1939, après un mois passé en mer, le refus de Cuba, le silence de l’Amérique, le mépris canadien et l’indifférence du monde, les 907 passagers reviennent en Europe où, à peine quelques mois plus tard, une partie d’entre eux sera anéantie dans les camps de mise à mort de Pologne.

Cet effondrement moral des pays libéraux tant en Europe qu’aux Amériques face au besoin de protection des juifs durant cette période, explique, pour une part au moins, aussi mince soit elle, que l’on ait énoncé après, de la manière la plus forte et dans des termes sans précédents historiques les deux principes connexes et fondateurs du droit d’asile moderne : la liberté de circulation pour trouver asile dans un autre pays. Il s’agit des articles 13 et 14 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, proclamée en 1948 par l’Assemblée Générale de l’Organisation des Nations Unies au moment de la création de celle-ci :

Article 13 : 1) Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l'intérieur d'un Etat. 2) Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays.

Article 14 : 1) Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays. 2) Ce droit ne peut être invoqué dans le cas de poursuites réellement fondées sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.

Texte proclamé (et non cosigné comme traité international) mais intégré dans le systèmes nationaux de droit par d’autres instruments (par exemple, en Europe, la Convention Européenne des Droits de l’Homme qui s’y réfère avec force de droit), la Déclaration de 1948 demeure aujourd’hui le texte de reconnaissance des droits humains fondamentaux le plus universel.

Le deuxième alinéa de l’article 13 est probablement celui qui indispose le plus les juristes tenant d’une réelle hiérarchie des normes et les leaders politiques les plus souverainistes, tant les régimes juridiques nationaux subordonnés à cette déclaration le contredisent de manière permanente et générale. Portant négation de la souveraineté des Etats sur le contrôle des frontières, il constitue une condition sine qua non de la possibilité ouverte dans l’article suivant : en effet, aucun droit d’asile, au sens moderne, n’est concevable sans possibilité de quitter son pays, donc de franchir une frontière internationale et donc d’entrer dans un autre pays.

Trois ans plus tard, l’énoncé des principes fondamentaux paraît déjà loin derrière la complexité des négociations qui aboutissent à l’adoption de la Convention de Genève sur les Réfugiés (1951)93. Elle est évidemment directement issue de cette histoire marquée essentiellement par l’inexistence du droit d’asile aux moments les plus cruciaux de l’histoire des nations. Elle est marquée également par la nouvelle histoire diplomatique qui s’ouvre dès cette époque : celle de la guerre froide particulièrement intense sur le territoire européen scindé d’un « rideau de fer ». Les fuites vers l’occident de dissidents du bloc communiste et l’utilisation politique de ces fuites individuelles dans la lutte idéologique que se livrent les deux camps pour se discréditer mutuellement participant du contexte de gestation de ce traité. Bien qu’internationale la Convention de Genève sur les Réfugiés est en fait très européenne : elle ne concerne que les réfugiés européens jusqu’à l’adoption du Protocole de New York en 1971 qui en étend le champ d’application. Elle est surtout très européo centrée au regard des préoccupations qui président à son adoption : il ne s’agit pas d’accueillir des déplacements de masse mais d’afficher les vertus du monde capitaliste accueillant les dissidents échappés du communisme. Il en résulte notamment une définition strictement individualiste du réfugié : le réfugié doit faire état d’une persécution individuelle particulière à son encontre pour bénéficier de la protection qu’il demande. L’image du vrai réfugié devient typiquement celle de l’écrivain Soljenitsyne : celle du grand intellectuel ou journaliste célèbre fuyant l’enfer communiste et attestant à lui seul, par sa fuite, de l’échec moral du camp adverse, chacun des deux camps utilisant à son bénéfice le même procédé : les photos sur la Place Rouge de communistes venus s’installer en Union Soviétique remplissaient la même fonctionnalité politique que les réfugiés de la Convention de Genève. Autre utilité politique de cette définition individualiste du réfugié : elle n’engage pas les Etats, pour l’avenir, vers l’accueil de réfugiés affluant en masse d’une part et, de cette manière, elle ne dénonce pas non plus, par ses propres énoncés de principes, la politique conduite à l’égard des juifs allemands entre 1934 et 1939.

De fait, s’ils étaient présentés à l’actuel examen des demandes d’asile sous l’égide de la Convention de Genève, tel qu’analysé dans les deux chapitres suivants, les récits de persécution des juifs de 1934 à 1939 seraient probablement rejetés aussi fréquemment et avec les mêmes arguments ou absence d’arguments que ceux des exilés tchétchènes fuyant leur génocide, des tamouls du Sri-lanka fuyant un demi siècle de persécutions gouvernementales, des kurdes irakiens ou turques fuyant les persécutions des Etats de la région, des peuples du Darfour, de République Démocratique du Congo, de Côte d’Ivoire, d’Haïti, etc.

1.2. Liberté de circulation, droit d’asile, droit de l’asile


A ce stade de l’histoire, trois concepts doivent être distingués pour en étudier les articulations théoriques et politiques et la manière dont ils évoluent ces dernières décennies : 1 - le concept doctrinal de droit d’asile, au sens moderne, en gestation depuis le 18ème siècle, est énoncé, dans l’article 14 de la Déclaration Universelle de 1948, comme un droit humain fondamental à trouver refuge à l’étranger pour échapper à des persécutions ; 2 - le concept doctrinal de liberté de circulation, énoncé dans l’article 13 du même texte peut être interprété, notamment en son alinéa 2, comme énonçant non seulement un principe fondamental mais aussi une condition de possibilité du droit d’asile lui-même : pas de refuge à l’étranger sans franchissement d’une frontière internationale ; 3 - le concept sociologique de droit de l’asile désigne l’ensemble des règles de droit, internationales et nationales, conventionnelles, législatives, réglementaires et jurisprudentielles, qui participent à la mise en oeuvre du droit d’asile en tant que principe politique et norme fondamentale.

La Convention de Genève sur les Réfugiés de 1951 n’est pas un acte fondateur du droit d’asile, elle est seulement une composante (importante) du droit de l’asile. C’est un traité dont la ratification amène les Etats signataires à inscrire dans leur système juridique national la reconnaissance d’un principe fondamental : le droit d’asile. Pourtant, cette simple convention d’application va se substituer idéologiquement au principe dont elle assure la mise en oeuvre. Depuis maintenant cinquante ans, le « succès » idéologique de la Convention de Genève sur les Réfugiés, soutenue par les capacités financières, humaines et communicationnelles de l’organisme chargé de sa mise en oeuvre, le HCR, est d’avoir occulté le principe fondamental derrière un ensemble de dispositifs d’application qui apparaissent aujourd’hui, aux yeux de tous, comme la source première des régimes juridiques concernés. Les spécialistes eux-mêmes, fonctionnaires du HCR et des administrations ou juridictions nationales, ont fini par oublier les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1948 qu’ils n’utilisent pas dans leurs pratiques professionnelles de mise en oeuvre du droit d’asile. Ils ne raisonnent plus que par référence aux règles de la Convention de Genève ainsi qu’à l’ensemble des règles nationales de transcription de cette convention et des règles jurisprudentielles de son application : le droit de l’asile est devenu ainsi un cadre de pensée relativement autonome par rapport au principe même du droit d’asile.

Il se peut que cet écart entre une norme fondamentale et les dispositifs juridiques supposés contribuer à sa mise en oeuvre corresponde à un phénomène général. La norme fondamentale reste indéterminée tant qu’elle n’a pas été déclinée en dispositifs réputés subordonnés à son application. Ce qui aux yeux des juristes positivistes apparaît comme un simple développement plus ou moins logique de la règle initiale, constitue, pour le sociologue, un tout autre résultat : le produit de négociations sur l’élaboration et l’exécution des dispositifs de mise en oeuvre, de rapports de forces politiques traversant ces négociations, de contraintes historiques changeantes affectant l’évolution de ces rapports de forces... Ainsi le droit de l’asile ne constitue pas un simple développement mécanique ou une simple conséquence logique du droit d’asile mais, au contraire, le produit de délibérations complexes entre rédacteurs et signataires de la Convention de Genève sur les Réfugiés, de chaque configuration nationale de transcription de cette convention, des variations historiques dans les interprétations administratives et juridictionnelles des lois nationales de transcriptions, etc. Alors que le droit d’asile dans son principe, approximativement énoncé notamment dans les article 13-2 et 14-1 de la Déclaration Universelle de 1948, est constant, le droit de l’asile est changeant d’une période à l’autre et d’un pays à l’autre. Comme nous le verrons, le même régime juridique, en France, a conduit a des politiques publiques radicalement divergentes entre le début des années 1970 et aujourd’hui.

Au cours de cette première disjonction entre le droit d’asile et le droit de l’asile se joue une seconde dissociation idéologiquement beaucoup plus importante : une dissociation du concept de liberté de circulation et du concept de droit d’asile, le premier disparaissant progressivement du cadre de pensée finalement dominant que forme le droit de l’asile issue de la Convention de Genève. Cette dissociation s’explique en partie par l’existence d’une difficulté théorique affectant la relation entre les deux concepts mais aussi par le choix politiquement imposé d’une certaine philosophie du droit d’asile. La difficulté théorique est une aporie qui se présente ainsi : pas de droit d’asile sans liberté de circulation et pourtant, si liberté de circulation il y a, le droit d’asile perd sa principale raison d’être.

La première partie de l’aporie a déjà été présentée : aucune forme de droit d’asile n’est concevable sans liberté individuelle de franchir une frontière internationale pour y exprimer, par delà cette frontière, dans un autre pays, une demande d’asile. Ce franchissement ne peut pas être subordonné à un examen préalable puisque celui-ci impliquerait alors, nécessairement, accord avec les autorités souveraines du pays d’origine alors que celles-ci sont généralement les auteurs ou complices des persécutions que le réfugié tente de fuir. Un tel examen préalable au franchissement de frontière contient une négation de l’idée même de droit d’asile. Sans subvertir totalement la souveraineté des Etats sur leurs territoires respectifs, cette liberté de franchissement des frontières réduit considérablement leurs possibilités de fermeture matérielle des frontières et de refoulement aux frontières des exilés. Cette liberté minimale de circulation, consubstantielle au droit d’asile moderne, laisse indéterminés les droits qui découlent du franchissement de frontière par l’exilé : droit de séjour temporaire ou droit de refaire sa vie dans un autre pays ? C’est une autre des multiples questions auxquelles la norme fondamentale du droit d’asile, tel qu’énoncée par exemple dans la Déclaration Universelle de 1948, ne répond pas et dont la réponse ne pourra être autre chose que le produit de rapports de forces politiques relatifs aux normes d’application.

La seconde partie de l’aporie est aussi facile à comprendre que la précédente : la liberté de circulation internationale ouvrant la possibilité de franchir librement une frontière offre a elle seule l’essentiel de ce que recherche un réfugié tentant d’échapper aux persécutions dont il est victime dans son pays. Sous la seule réserve de l’action clandestine à l’étranger de polices secrètes au service des agents de persécution ou de règlement de comptes internes à une diaspora hétérogène du point de vue des critères de persécution, le simple fait de pouvoir aller dans un pays étranger suffit généralement à se mettre à l’abri des persécutions sans même qu’il soit besoin d’y demander l’asile. Le reste concerne les conditions de séjour qui peuvent être bonnes ou mauvaises mais dont même les plus mauvaises, comme celles des sans papiers aujourd’hui en Europe, peuvent être meilleurs qu’une vie persécutée au pays. Cet asile de fait, explique qu’un grand nombre de réfugiés arrivant en France avant la fermeture politique des frontières en 1974 n’éprouvaient pas le besoin de faire une demande d’asile et se contentaient de trouver refuge dans le pays avec une simple carte de résident alors facile à obtenir. Cet asile de fait était d’ailleurs le seul ouvert aux non européens avant à l’adoption du Protocole de New York, en 1971, étendant le champ d’application de la Convention de Genève à l’ensemble du monde.

Le constat sociologique de cet asile de fait ne signifie pas qu’une procédure spécifique d’attribution d’un statut de réfugié au titre du droit d’asile soit totalement inutile en situation de libre circulation des personnes : elle remplit alors d’autres fonctions moins vitales et plus symboliques comme la reconnaissance internationale d’un fait de persécution ou le soutien politique à un mouvement de résistance ou à un groupe social persécuté ; elle peut remplir aussi une autre fonction symbolique et matérielle d’attribution de privilèges sociaux, dans la pays d’accueil, aux réfugiés statutaires (pris en charge médicale, allocations d’installation, formations linguistiques, aides à l’insertion...). Cependant force est de constater que ces fonctions là sont subsidiaires par rapport à celle que recherche en premier lieu tout réfugié et qu’il obtient généralement par le seul franchissement de frontière : se mettre à l’abri des persécutions elles-mêmes.

1.3 Droit d’asile axiologique ou droit d’asile dérogatoire ?


Pas de droit d’asile sans une certaine liberté de circulation qui pourtant fait perdre au droit d’asile sa principale raison d’être. Cette aporie théorique ouvre deux perspectives divergentes de conception du droit d’asile, deux philosophies politiques du droit d’asile moderne. La première partie de l’aporie retenue en ignorant l’autre conduit à penser le droit d’asile comme indissociable de la liberté de circulation dans une philosophie qui conduit à un droit de l’asile remplissant essentiellement des fonctions symboliques et matérielles de soutien moral, politique et social aux victimes de persécutions. C’est ce que nous nommerons le droit d’asile axiologique puisqu’il découle d’un système de valeurs qui conduit à une politique d’ouverture des frontières offrant par elle-même l’essentiel de la protection recherchée par les réfugiés et qui apporte, en second plan, un soutien symbolique et matériel à ceux ou celles qui sont ainsi reconnus réfugiés ainsi qu’à la cause pour laquelle ils ou elles se battent ou sont persécutés.

A l’inverse, la seconde partie de l’aporie retenue en ignorant la première conduit à une philosophie de droit d’asile conçu comme une dérogation à la fermeture des frontières voir même comme un concept antinomique avec l’idée de liberté de circulation. Dans cette vision du monde, le principe philosophique devant régir l’état juridique et matériel des frontières étant celui de la souveraineté sans restriction des Etats et inversement de la restriction aux circulations internationales de personnes, le droit d’asile est pensé comme un exception dérogeant à la règle, une petite porte ouverte en marge de la vaste étendue fermée des frontières nationales. L’idée même de droit d’asile devient ainsi indissociable de la fermeture des frontières, ce que nous nommerons le droit d’asile dérogatoire qui conduit à un droit de l’asile offrant essentiellement et exceptionnellement une autorisation d’entrée et de séjourner dans le pays refuge pour échapper des à persécutions.

Les deux systèmes philosophiques de conception du droit d’asile ne sont pas équivalents du point de vue de leur cohérence interne : le droit d’asile dérogatoire ne peut s’exercer en effet qu’au bénéfice de personnes déjà entrée sur le territoire refuge avant même que les autorités de ce territoire n’aient peu exercer un contrôle de la légitimité de l’exilé à franchir cette frontière. Le concept même de droit d’asile dérogatoire contient ainsi une contradiction interne tant que l’examen préalable au franchissement de la frontière n’est pas réalisé à l’extérieur du territoire lui-même : c’est précisément vers cela qu’ont abouti les politiques découlant de cette conception notamment avec les projets dits d’externalisation de l’asile que nous étudierons (ch. 7), développant jusqu’à ses conséquences ultimes la logique de l’asile dérogatoire. C’est en effet cette doctrine qui, progressivement, au lendemain de la seconde guerre mondiale, durant les premiers temps de la guerre froide, s’institutionnalise au fur et à mesure où un droit de l’asile référé à la Convention de Genève sur les Réfugiés (1951) se construit au sein des Etats occidentaux avec le soutien du Haut Commissaire aux Réfugiés de l’ONU (HCR, 1949) politiquement tributaire de ces Etats.

Le passage de la Déclaration Universelle de 1948, à la Convention de Genève sur les Réfugiés de 1951, après la création, en 1949, du poste de Haut Commissaire aux Réfugiés, chargé notamment de suivre l’élaboration de la Convention, donne lieu aux premières décisions qui orientent le droit de l’asile vers la doctrine d’un droit dérogatoire à la fermeture des frontières. Les débats préparatoires montrent que le problème de la souveraineté des Etats est au coeur des discussions diplomatiques qui préparent le texte finalement adopté malgré des positions adverses portant notamment sur l’accès aux territoires refuges et l’ouverture des frontières94. Le choix politique d’alors est inscrit de manière implicite dans la Convention de Genève, en creux, par défaut, sous la forme d’une absence presque totale de référence au principe énoncé dans l’article 13-2 de la Déclaration Universelle de 1948 : la liberté de circulation comme condition nécessaire au droit d’asile n’est pas théorisée, ni règlementée, et se trouve réduite à une simple demande adressée aux Etats de laisser leurs territoires accessibles aux personnes fuyant des persécutions. Ce voeux pieux, sans contrainte ni dispositif d’application, rappelle que les préoccupations des Etats dans le contrôle des frontières a prévalu lors des débats préparatoires mais aussi, comme un lapsus, que le droit d’asile dérogatoire qui se dessine contient cette contradiction interne de ne pouvoir être crédible sans possibilité d’accès relativement libre aux territoires refuges.

Le choix politique ainsi esquissé dès 1951 n’était peut être pas irréversible à cette époque mais va s’imposer et s’institutionnaliser durant les deux décennies suivantes du fait d’un différentiel de développement des deux corps de doctrine envisageables pour le droit d’asile moderne. De multiples acteurs vont se relayer dans l’édification de l’une d’elle qui deviendra à ce point hégémonique que l’on peut parler d’idéologie du droit d’asile, fonctionnant comme une culture des spécialistes du sujet avec sa part d’aveuglement sur les choix politiques qui la sous-tendent. Ce droit d’asile dérogatoire est d’abord le produit des « directives » (Guidelines) élaborées au sein du HCR pour orienter le travail d’examen des demandes d’asile par le personnel de l’organisation internationale elle-même mais aussi pour orienter, dans ce domaine, les législations et les pratiques administratives ou juridictionnelles des Etats signataires de la Convention de Genève. Les activités du HCR sont multiples95 : lobbying en direction des gouvernements, relations publique en direction des universitaires et des personnels associatifs, communication publique en direction des médias... Dotées de financements croissants elles amplifient l’audience des orientations doctrinales du HCR. Les institutions publiques mises en place dans les Etats occidentaux, seuls à même de pouvoir financer des administrations et juridictions richement dotées en personnels, constituent également une source d’élaboration doctrinale tant à travers les supports de communication publique que les corpus jurisprudentiels. Les juristes, professeurs en universités ou auteurs de manuels de droit, en synthétisant les sources précédentes, accompagnées de leurs commentaires et diffusant ces orientations normatives par l’intermédiaires de leurs livres, articles et enseignements, notamment dans des diplômes spécialisés de plus en plus nombreux, contribuent également à la l’hégémonie doctrinale du droit d’asile dérogatoire96. Enfin, l’émergence d’associations et d’ONG spécialisées dans la défense des demandeurs d’asile et réfugiés, notamment durant les années 1970 et 1980, lorsque comme à se réduire le champ de protection des exilés par le droit de l’asile, contribue à parachever cette hégémonie idéologique en accompagnant d’une légitimité non gouvernementale le rappel des principes et déclinaisons de cette doctrine97.

Si l’on recherche, pour comparaison, les textes, de toutes catégories ci-dessus évoquées, susceptibles d’alimenter l’autre doctrine, celle du droit d’asile axiologique, ou plus spécifiquement, l’ensemble des textes apportant une élaboration théorique et stratégique de la liberté de circulation internationale, force est de constater que le corpus alors réuni est quantitativement faible, institutionnellement quasi inexistant et politiquement plus que marginal. On chercherait en vain des directives émanant d’une instance internationale un tant soit peu spécialisée en la matière, des législations et jurisprudences nationales précisant les garantie de libre franchissement des frontières, des notes, rapports et plaquettes de communication publique rappelant la nécessité d’une telle liberté de circulation internationale pour permettre aux victimes de persécutions de trouver refuge à l’étranger. On chercherait en vain les manuels de droit des professeurs d’université et leurs commentaires de décisions reconstruisant les articulations logiques d’une système de pensée tendant à l’ouverture des frontière comme nécessité préalable à la protection des réfugiés. Les quelques éléments philosophiques qui peuvent être réunis émanent de petites associations défendant de telles valeurs dans des réseaux militants nationaux ou transnationaux relativement confidentiels se rattachant à deux courants politiques très différents : les gauches chrétiennes, protestantes et catholiques, marginales au sein de leurs propres réseaux religieux, d’une part ; l’extrême gauche laïque et internationaliste depuis toujours minoritaire d’autre part. Deux courants faibles et qui, de surcroît, communiquent peu entre eux ; trop peu pour entrer en synergie et se renforcer mutuellement.

Comme toute domination voire hégémonie idéologique, celle de l’asile dérogatoire résulte d’un rapport de forces dont le déséquilibre peut s’analyser simultanément sous l’angle de la surpuissance de l’une et de la faiblesse de l’autre. Il reste à comprendre quels sont les mécanismes sociaux qui déterminent ce différentiel et propulsent le processus historique de longue période conduisant à la situation d’hégémonie de l’une des deux doctrines.
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«clé en main» ou les marchés de conception –réalisation, IL est recommandé d’utiliser le dtao pour les marchés de conception, fourniture...

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Note préliminaire : parcours, méthodologie et conception de la recherche Introduction : conception de l’Habilitation à diriger des recherches Orientation en sociologie politique de l’action publique Une Thèse de Doctorat en «politiques publiques» iconCadre de réalisation de la mission de maîtrise d’œuvre
«conception») et une phase optionnelle (phase «travaux»), telles que définies ci-après






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