Note préliminaire : parcours, méthodologie et conception de la recherche Introduction : conception de l’Habilitation à diriger des recherches Orientation en sociologie politique de l’action publique Une Thèse de Doctorat en «politiques publiques»


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Du droit d’asile au droit du rejet


La politique du droit d’asile se retourne contre les exilés et contre le droit d’asile lui-même au fur et à mesure où se développe un droit de l’asile spécifique sous l’égide de la Convention de Genève sur les Réfugiés (ONU 1951). Il faut distinguer droit d’asile et droit de l’asile : le premier est une valeur et, pour certains acteurs, un idéal ; le second est un ensemble de règles, produites à divers niveaux de la hiérarchie des normes, à la fois internationales et nationales, créant des procédures et des institutions spécialisées, comme l’OFPRA et la CRR en France, pour l’examen des demandes d’asile. Le droit d’asile est aussi un principe proclamé par les articles 13 et 14 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (ONU 1948) ; le droit de l’asile est un régime juridique dont la genèse internationale et l’évolution dans chaque pays dépend principalement de la politique du droit d’asile menée par chaque Etat. Le droit d’asile, enfin, est une idée, en tant que telle immuable, au moins telle qu’elle peut se former dans l’esprit de chacun. Le droit de l’asile est un système juridique et social qui peut se modifier dans ses contenus et ses effets jusqu’à arriver à un point de transformation où, contribuant davantage au rejet qu’à la protection des exilés, il devient sociologiquement plus objectif de le nommer droit du rejet que droit de l’asile.

La confusion aujourd’hui fréquente entre droit d’asile et droit de l’asile est le signe d’un succès idéologique, celui de la doctrine du droit d’asile dérogatoire attachée à la souveraineté des Etats sur les frontières et laissant à leur discrétion le soin d’y déroger pour que des exilés puissent trouver refuge. Dès l’adoption de la Convention de Genève, le droit de l’asile amorce son retournement contre les exilés à travers la dominance de cette doctrine dérogatoire sur l’autre doctrine, droit d’asile axiologique, qui fait prévaloir l’intérêt des exilés sur celui des Etats, en rattachant le droit d’asile à la liberté de circulation. Au fur et à mesure où croissent les institutions publiques de l’asile et la science juridique du droit de l’asile, ce cadre doctrinale devient progressivement hégémonique : une idéologie du droit d’asile se construit ainsi, imposant plus qu’une doctrine, une vision du monde avec ses dogmes (ex. : la définition individualiste du réfugié), ses illusions (ex. : la possibilité matérielle d’un contrôle du récit d’exil) et ses croyances (ex. : l’indexation de la proportion de faux réfugiés aux taux de rejets des demandes d’asile) (chapitre 1). Au coeur de ce dispositif idéologique ce situe un geste essentiel, celui du jugement de l’asile confié à des fonctionnaires et des juges spécialistes du droit de l’asile. Ce jugement technocratique de l’asile accentue le retournement de l’asile contre les exilés en prétendant faire ce qu’il ne peut pas – connaître les exilés et les évaluer objectivement – et en accréditant les taux de rejets et leur élévation tendancielle au cours de l’histoire. L’idéologie du droit d’asile forme en effet une catégorie de politique publique essentiellement floue, qui, par ce flou, masque les réalités du jugement dans l’espace public et, par son indéfinition, rend ce jugement extrêmement sensible aux climats d’opinion qui se forment dans l’environnement politique, à la fois technocratique et plus largement public, des instances de jugement (chapitre 2).

Il faut saisir l’importance de l’embranchement doctrinal originel du droit de l’asile contemporain et analyser la malléabilité du jugement technocratique de l’asile que produit cette idéologie pour comprendre qu’un même régime juridique, le droit de l’asile, puisse fonctionner un temps en faveur des exilés, tant que perdure l’ouverture des frontières, et se retourner contre eux lorsque ces frontières viennent à se fermer. Cette idéologie du droit d’asile dérogatoire et cette malléabilité du jugement technocratique rendent possible le grand retournement historique du droit de l’asile contre les exilés qui est à la fois un produit, une composante et un reflet d’un mouvement de plus vaste ampleur : le tournant national sécuritaire. Celui-ci prend source dans le processus de décolonisation de la décennie 1960 et bénéficie de la fenêtre d’opportunité qu’offre la crise économique des années 1970 à l’expansion politique de doctrines technocratiques relatives aux décolonisés immigrés. Apparaissent alors, en France comme dans d’autres pays, les premières oeuvres d’une xénophobie de gouvernement : la symbolique de la fermeture des frontières ; la stigmatisation du regroupement familial ; l’explosion brutale des taux de rejets des demandes d’asile (chapitre 3).

En moins de quinze ans, avant la fin des années 1980, toutes les potentialités de cette période séminale, à la charnière des années 1960 et 1970, seront déployées dans le système politique français : inversion des taux de protection et de rejet des exilés discréditant les demandeurs d’asile dans leur ensemble ; radicalisation des rhétoriques de rejets contribuant à diffuser dans l’espace public la vision du monde technocratique d’une menace immigrée ; réémergence d’un parti nationaliste xénophobe d’extrême droite.

La politique du droit d’asile se trouve ainsi entraînée, comme les autres politiques migratoires, par la transformation d’un rapports de forces idéologiques entre trois systèmes de valeurs et de croyances qui s’affrontent d’abord dans le champ technocratique et diffusent plus largement ensuite dans l’espace public : les idées utilitaristes, national-sécuritaires et humaniste-asilaires78. Dominantes durant les « Trente glorieuses » (1945-1974), les idées utilitaristes passent au second plan en fin de période derrière les préoccupations national-sécuritaires qui s’imposent ensuite comme le principal cadre idéologique des politiques publiques, marginalisant de manière continue les idées humaniste-asilaires. L’histoire du droit de l’asile est celle d’un long déclin de ces dernières faisant face aux oscillations des deux autres. Or, si l’on recherche les causes de ce déclin, en mettant à part l’étude de l’utilitarisme, on ne peut manquer de considérer sous ses deux aspects la transformation du rapport de forces : d’un côté l’expansion nationale-sécuritaire et de l’autre le recul humaniste-asilaire.

Un tel mouvement de balancier dépend d’abord d’une croissance propre des forces national-sécuritaires qui s’imposent sous le poids des intérêts étatiques dès la négociations initiales de la Convention de Genève (50’s), se trouvent activées par les effets de la décolonisation sur les politiques publiques relatives aux étrangers (60’s), bénéficient pour leur expansion dans l’espace public de la fenêtre d’opportunité ouverte par les chocs pétroliers et la crise économique (70’s), puis se trouvent alimentées ultérieurement par la montée en puissance du parti d’extrême droite autour duquel se recompose la vie politique française (80’s). En cela, l’analyse du retournement de la politique du droit d’asile contre les exilés vérifie le schéma intentionnaliste : on peut repérer des acteurs dominants, des pays puissants et en leur sein des technocrates ainsi que des élus, intéressés au succès des idées qui orientent ce retournement même si leur triomphe est, pour une part, du aussi à des contingences historiques.

Au delà de ces contingences, certains phénomènes secondaires semblent mieux analysés à partir du schéma interactionniste et notamment ceux qui forment l’autre dimension du même mouvement de balancier, en particulier l’enrôlement d’acteurs aux idées a priori humaniste-asilaires dans des processus de politiques publiques aux finalités contraires. Ici prend place l’essor paradoxal des organisations spécialisées dans la mise en oeuvre du droit d’asile, les associations gestionnaires de Centre d’Accueils de Demandeurs d’asile (chapitre 4) en France et le Haut Commissariat aux Réfugiés de l’ONU (chapitre 6), avec les fonds et les rythmes des politiques de répression des exilés. Ce phénomène dit de « main gauche » 79 paraît, pour une part au moins, échapper à toute intentionnalité mais contribue lourdement à la transformation du rapport de forces politiques : ces organisations technocratisées bénéficient de la confiance d’autres organisations plus généralistes, parmi les partis politiques et les mass-médias, et participent par leur statut de caution morale et leur enrôlement fonctionnel dans les politiques publiques à l’affaiblissement général des idées humanistes-asilaires dans l’espace public. D’autres facteurs historiques, aussi contingents pour cette politique que la décolonisation ou la crise économique, participent aussi à ce déclin : avec l’effondrement du camp, du système et du projet communiste, l’idéologie du droit d’asile dérogatoire perd à la fois l’une de ses principales raison d’être dans son camp d’origine (accueillir les dissidents du monde communiste) et, probablement aussi, le soutien subsidiaire de convictions internationalistes fondées sur des doctrines politiques issues du marxisme.

La politique d’externalisation de l’asile tendant à refouler et à enfermer les demandeurs d’asile dans des camps placées à la périphérie de l’Union Européenne et, plus largement, ce que l’on a pu nommer « L’Europe des camps » 80, caractérisée par la prolifération des camps d’exilés sur les territoires européens et à leurs frontières, est un prolongement de cette transformation du rapport de forces politiques en outre accentuée par un effet de convergence européenne. La xénophobie de gouvernement et le tournant national-sécuritaire, en effet, ne sont pas spécifiques à la France mais en cours de généralisation dans les pays riches occidentaux et plus particulièrement sur le continent européen. Cette convergence européenne bien loin de freiner l’évolution, comme pourrait le laisser croire une vision idéalisée des finalités historiques et fonctionnalités politiques de l’intégration européenne, accentue aujourd’hui le phénomène d’ensemble, pesant sur les rapports de forces politiques internes aux Etats membres (chapitre 3), débordant hors des frontières de l’Union Européenne (chapitre 5), poussant les pays voisins à dupliquer cette xénophobie de gouvernement pour bloquer leurs frontières et criminaliser le départ de leurs propres citoyens et enrôlant hors des frontière les organisations humanitaires, le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) notamment mais aussi des associations gestionnaires de CADA dans la mise en oeuvre de la politique européenne tendant au rejet des exilés (chapitre 6).

Avec l’externalisation de l’asile, c’est à dire la justification par l’idéologie de l’asile des refoulements et enfermements des exilés, on peut considérer le cycle historique de transformation du droit de l’asile en droit du rejet comme aboutit. Mais cet échec historique du droit d’asile importe moins en lui-même que par ce qu’il révèle : il n’y plus d’obstacles politiques majeurs, ni en Europe, ni hors d’Europe, au prolongement du tournant national-sécuritaire et de ses oeuvres : le retour, dans l’histoire politique européenne, des rafles d’étrangers, des expulsions de masses et des camps d’exilés.
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