Note préliminaire : parcours, méthodologie et conception de la recherche Introduction : conception de l’Habilitation à diriger des recherches Orientation en sociologie politique de l’action publique Une Thèse de Doctorat en «politiques publiques»


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Xénophobie de gouvernement, problème de l’intentionnalité


L’étude des politiques du droit d’asile sous l’angle de la xénophobie de gouvernement, présente un intérêt particulier au regard d’un ensemble plus vaste, celui des politiques de l’immigration. Au sein de cet ensemble en effet, les politiques du droit d’asile sont celles qui sont a priori les plus éloignées d’une volonté de rejet des étrangers, celles qui se réfèrent le plus explicitement à des principes d’accueil altruistes et des droits humains universels antinomiques avec toute forme de xénophobie. Méthodologiquement il s’agit donc d’un passage à l’extrême inverse, d’un détour par le terrain le plus défavorable à l’hypothèse envisagée. On se doute que si la démonstration est convaincante sur ce secteur, sa portée en dépassera les limites notamment en ce qui concerne les autres politiques migratoires aux intentions éthiques ou philanthropiques affichées beaucoup plus modestes.

Le concept de xénophobie de gouvernement suscite parfois une interrogation à laquelle il a déjà été fait allusion, celle de l’intentionnalité à l’oeuvre ou non dans le processus historique de montée en puissance de la xénophobie. Le grand retournement du droit de l’asile contre les exilés serait-il le résultat recherché d’une attitude collective et puissante de nature xénophobe ou bien l’effet peu ou pas maîtrisé d’un ensemble de réactions éparses aux conjonctures économiques et électorales ? Cette interrogation recoupe celle de l’origine sociale de la xénophobie pouvant être soit un effet involontaire des politiques antimigratoires soit une cause celles-ci. Dans la première option, la xénophobie serait un effet latéral de ces politiques pesant sur l’opinion publique, stimulant une xénophobie contestataire essentiellement populaire (terreau des partis « populistes » xénophobes), alors que dans la seconde option la xénophobie serait à l’origine de ces politiques elles-mêmes, simples reflets d’une transformation politique des élites dirigeantes dans le sens d’une xénophobie de gouvernement essentiellement élitaire (préparant la réémergence de partis d’extrême droite).

Le problème de l’intentionnalité est d’autant plus central dans l’analyse de ce retournement des politiques du droit d’asile contre les exilés que personne, absolument personne, aucun acteur technocratique, aucun leader politique, même à l’extrême droite, n’affiche explicitement son opposition de principe au droit d’asile. Tout le monde aime le droit d’asile ; personne n’est contre le droit d’asile et chacun ne veut qu’en améliorer le respect et, en moins d’un demi siècle, il se retourne en son contraire. Vaste impuissance ou vaste complot ? Signaler ce face à face caricatural de deux pseudo théories interprétatives que seraient une théorie de l’impuissance publique et une théorie du complot caché, qui sont surtout, ainsi formulées, deux rhétoriques de disqualification réciproques des interprétations possibles, est une manière d’évacuer la caricature même si certains de ses traits font sens face à un phénomène historique dont personne ne semble vouloir revendiquer ni assumer officiellement la paternité politique.

La question renvoie en réalité à une problématique centrale de toute sociologie politique de l’action publique : en amont de la question de l'identité sociale des gouvernants - Qui gouverne ? - et de celle des modalités pratiques de la gouvernance - Comment gouverne-t-on ? -, il en est une autre, plus fondamentale, dont les réponses balisent les diverses voies empruntées par cette sociologie : est-ce que quelqu'un gouverne ? La question prend tout son sens lorsque les enquêtes de terrain font découvrir le grand nombre et la diversité d'acteurs sociaux interdépendants pouvant être considérés comme les coauteurs d'une politique. Cette question s'impose plus encore au vu de la prolifération des messages, divers dans leurs formes et dans leurs contenus, qui devraient être pris en considération pour retrouver le sens d'une politique publique. On peut se demander alors si le processus social et historique que représente la formation d'une politique est effectivement maîtrisé - au moins par certains acteurs - ou si, au contraire, déclenché et perpétué par les actes de chacun, il se développe de manière autonome par rapport à ces actes et à leurs intentions. En termes généraux, le problème peut être formulé ainsi : une politique suit-elle un cours historique qu'aucun agent particulier n'a déterminé par ses actes ou délibérément recherché ?

La sociologie politique permet de faire ressortir, de ce point de vue, deux schémas d’interprétation, qui constituent les deux pôles d'un continuum entre lesquels se situent la plupart des études réalisées. La première position, que l’on peut qualifier d’interactionniste, voit chaque politique se composer par l’interaction d’une multitude d’acteurs, comme un “effet émergent”, et suivre au cours du temps une évolution assez imprévisible, dont la trajectoire ne saurait être imputée à la volonté d’un acteur, d’un groupe ou d’une catégorie. La seconde position, que l’on nommera intentionnaliste, attire au contraire l’attention sur le rôle prépondérant que joue(nt) une ou des élites susceptible(s) de peser sur les représentations sociales, les systèmes de valeurs et de contrôler l’enchaînement des interactions sociales, qui donnent, au cours du temps, le sens que prend une politique publique.

Le schéma interactionniste, schéma fondateur de la “policy analysis” d’inspiration américaine, met l’accent sur le caractère diffus et compensé50 du pouvoir et, corrélativement, sur la précarité du leadership politique51. De nombreux groupes ou leaders52 s’inscrivent, en alliés ou en opposants, dans une compétition politique relativement fluide53, faite de démarches essentiellement incrémentales54 visant à orienter des actions publiques. Ces leaders et ces groupes subissent en outre les aléas des résultats électoraux55, des sondages d’opinion56 et des activités médiatiques57 ; l’avènement d’un changement de fond dans l’action gouvernementale paraît dès lors conditionnée à l’ouverture imprévisible et ponctuelle d’une fenêtre d’opportunité reliant l’évolution de la vie politique, la formation des problèmes sociaux et celle des politiques publiques58. La faible maîtrise de ces processus complexes et instables est liée aux limites cognitives des agents sociaux59 et à la diversité de leurs valeurs, perceptions et objectifs60. L’autonomie relative des politiques publiques tient en outre aux processus bureaucratiques61 de concrétisation des choix politiques et aux usages sociaux des règles de droit62. La mise en oeuvre des politiques publiques apparaît comme une source partiellement irréductible d’incertitudes qui laissent place à la redéfinition des orientations et fragilisent la frontière conceptuelle entre formulation et exécution des politiques63. Dans le cadre de ce schéma, et dans ce cadre-là seulement, le problème majeur qui se pose est celui de la gouvernabilité64 : comment face à une réalité sociale aussi fragmentée, fluide et incertaine, concevoir qu’un acte de gouvernance permette à un acteur quel qu’il soit, y compris l’État, d’atteindre effectivement les objectifs qu’il poursuit65 ?

A l’opposé du précédent, le schéma intentionnaliste, attaché pour partie aux analyses marxistes 66, élitistes 67 et néo-corporatistes 68, repose fondamentalement sur la reconnaissance d’une tendance à la concentration des ressources de pouvoir, selon des figures oligopolistiques ou monopolistiques, entre les mains de groupes d’individus dirigeant effectivement les politiques publiques69. Une structure du pouvoir apparaît70 à travers laquelle se subdivisent les élites dirigeantes qui laissent à la plus grande partie de la population le rôle de “moutons de panurge”71 ou de spectateurs passifs d’un espace public de représentation72. Le jeu politique se déroule alors essentiellement aux échelons supérieurs du pouvoir où les protagonistes agissent en fonction de visions du monde socialement construites73 (généralement conformes à leurs intérêts respectifs), qu’ils tentent d’imposer et de transcrire en politique publique (textes juridiques, discours officiels, comportements individuels et collectifs...)74. La réussite d’une telle tentative est fonction des rapports de forces et reflète finalement la situation de domination, relative ou absolue (hégémonie), acquise par un groupe ou une catégorie sociale75. L’observation des situations de domination ou d’hégémonie politique n’amène pas à en déduire l’immuabilité des politiques publiques, mais à s’interroger sur les conditions et modalités du changement dans la construction sociale et intellectuelle de ces politiques. En effet, la concentration des ressources de pouvoir tendant à stabiliser les positions de domination ou d’hégémonie, stabilise aussi les orientations de politiques publiques et le changement, toujours conçu comme un basculement radical, apparaît alors comme un problème analytique de premier plan 76.

Ni l’un, ni l’autre schéma n’étant absurde ou déconnecté de la réalité, rejeter complètement l’un des deux entraînerait inévitablement un aveuglement dogmatique conduisant à occulter des aspects essentiels de la réalité sociale. En les conservant l’un et l’autre, au contraire, on peut les considérer comme des ressources théoriques, des instruments de contrôle, permettant d’éviter le piège du dogmatisme en contraignant à produire des images de la réalité sociale - variables selon les objets étudiés - qui, a priori, ne soient strictement incompatibles ni avec l’un, ni avec l’autre schéma.

Cependant, au delà d’une justification pédagogique d’évidence qui fait obligation à l’enseignant d’éviter toute fermeture dogmatique des esprits à l’un de ces schémas, deux raisons justifient de ne pas verser dans un oecuménisme qui imposerait au chercheur, en toutes circonstances, de les considérer comme strictement équivalents.

D’une part, les processus socio-historiques étudiés peuvent varier au regard de la question initiale et des réalités considérées à travers ces schémas. Pour le dire simplement : certains processus sociaux, certaines politiques publiques notamment, peuvent être plus interactionnistes et d’autres plus intentionnalistes, certaines marquées par une extrême fluidité des concurrences politiques et d’autres par une structure pesante de domination voir d’hégémonie politique. C’est alors aux enquêtes empiriques de rendre compte le plus objectivement possible de la réalité sociale en pondérant dans leurs conclusions les apports analytiques respectifs de ces schémas. Et ce serait idéalement à la somme de ces enquêtes de nous apprendre si l’un des deux schémas devait être tenu pour supérieur à l’autre, attestant de la domination politique d’une classe sociale ou d’une élite dirigeante sur les sociétés.

Il y a cependant une raison méthodologique qui, sans conduire à rejeter complètement l’un des deux schémas et l’intérêt de leur confrontation, justifie de considérer le schéma intentionnaliste comme heuristiquement supérieur à l’autre : faire apparaître la diversité de positions concurrentes, l’hétérogénéité des intérêts sociaux, la complexité bigarrée de points de vue divergents, ne peut pas être considéré comme une fin en soi de la démarche sociologique, ce ne peut être qu’une étape, certes indispensables mais provisoire. A moins d’être confronté à une configuration historique de stricte équilibre des forces en présence et de pouvoir démontrer la réalité de cet équilibre, dans tous les autres situations, probablement plus nombreuses, l’exposé des différences de points de vue et d’intérêts ainsi que de leur concurrence laissant entière l’utilité sociologique de décrire le rapport de forces entre ces points de vue et ces intérêts. Or décrire un rapport de forces, autre que celui d’une improbable situation de stricte équilibre, c’est inéluctablement faire état d’une domination relative, d’une puissance s’imposant par rapport aux autres, au moins dans une certaine mesure ; c’est aussi, dans une perspective historique, décrire les actes et les processus sociaux qui ont conduit à l’asymétrie des forces, à la domination relative ou à l’hégémonie politique qui entraîne le mouvement de l’histoire. Les sociologies pluralistes en restent donc à une première étape de la recherche qui est insuffisante : c’est ce constat de méthode qui justifie de considérer le schéma intentionnaliste comme supérieur pour peu que l’on lui épargne toute dérive dogmatique en sachant voir les dimensions interactionnistes de la réalité sociale.

Rendre compte d’un rapport de forces politiques, montrer dans quel sens il évolue et expliquer pourquoi il évolue ainsi mais sans exclure a priori qu’une partie de l’histoire au moins ait pu échapper aux intentions des acteurs dominants, telle sera la perspective générale de cette recherche pour comprendre comme le droit de l’asile s’est retourné contre les exilé, contre le droit d’asile même, se transformant en son contraire.

Le point de départ de cette recherche a été mon activité de juge de la demande d’asile comme représentant du HCR à la Cour Nationale du Droit d’Asile (ex-Commission des Recours des Réfugiés)77 de février 2001 à juillet 2004. L’activité de recherche n’a été amorcée que postérieurement à cette entrée en fonction, à la fin de l’année 2002, et elle porte depuis lors sur les conditions de production des jugements sociaux relatifs aux exilés. Elle s’enrichie, à partir du printemps 2003, d’une découverte des associations de soutien aux exilés à l’occasion de la préparation des rencontres publiques du réseau scientifique TERRA (http://terra.rezo.net/rubrique80.html) et grâce à des entretiens avec des salariés et militants associatifs ainsi qu’avec des avocats et des fonctionnaires. En 2004, une étude approfondie de la transformation des politiques européennes de l’asile a été réalisée pour la préparation du numéro intitulé « L’Europe des camps : la mise à l’écart des étrangers » de la revue Cultures & Conflits (n°57, avril 2005). Le domaine d’observation s’étend depuis 2005 aux interventions européennes au Maroc et recompositions des milieux de solidarité avec les exilés dans ce pays.
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