Allemagne : miracle de l’emploi ou désastre social ?


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Elections allemandes - 22 septembre 2013
Allemagne : miracle de l’emploi ou désastre social ?


Alain Fabre



Paris le 13 septembre 2013 - A la veille des élections allemandes du 22 septembre 2013, l’Institut de l’entreprise a mené une réflexion sur les réformes du marché du travail mises en place par l’Allemagne dans la décennie 2000. Pour Alain Fabre, auteur de l’étude, la conclusion est sans équivoque : depuis dix ans, l’Allemagne a réussi sa réforme du marché du travail. Les réformes Hartz sont parvenues à éradiquer le chômage de longue durée et à réintégrer sur le marché du travail des populations qui en étaient durablement éloignées. Sans négliger les critiques adressées à ces lois, à savoir l’augmentation de la précarité et des inégalités, Alain Fabre les nuance. Il rappelle que la première des précarités reste bel et bien le chômage et que, loin d’avoir démantelé l’Etat social, les lois Hartz ont permis d’en assurer la pérennité, la réforme ayant consisté à revenir sur les avantages acquis pour sauver le système. Enfin, s’il ne s’agit pas de transposer telles quelles ces réformes hors de leur terreau d’origine, l’auteur insiste sur le fait que la solidarité collective doit avant tout s’appuyer sur la responsabilité individuelle et que l’expérience allemande devrait servir de ligne directrice aux réformes du marché du travail dans l’ensemble de la zone euro.

Lois Hartz : éradication du chômage de longue durée et réintégration des populations durablement éloignées du marché du travail
Le principal effet mesuré des réformes Hartz est d’avoir littéralement cassé le chômage structurel de longue durée en Allemagne, cette évolution n’ayant pas été freinée par la crise en 2009. En effet, le chômage structurel de longue durée a été divisé par deux, passant de 2 millions en 2005 à 1 million aujourd’hui, et de 6 % à 2,5 % de la population active entre 2005 et 2012. Dans le même temps, le taux français augmentait de 3,8 à 4,1 %. Ainsi, les trois premiers volets des réformes (Hartz, I, II, III), ont réduit la durée moyenne au chômage de 20 %.
Les réformes Hartz ont également permis à une frange importante de la population allemande, victime d’une éviction du marché du travail, de pouvoir le réintégrer. En effet la modification du régime d’indemnisation du chômage et des revenus de solidarité (Hartz IV) a entrainé une meilleure incitation des chômeurs à rechercher un emploi de façon plus effective - ce qui a notamment été mesuré par un accroissement des candidatures spontanées ou encore des concessions salariales plus importantes1.
Par ailleurs, le recours au placement privé, les formations courtes (rédaction de CV) et les « jobs à 1 € » ont quant à eux concentré leurs effets positifs sur les populations les plus fragiles en grande difficulté d’accès à l’emploi : personnes âgées, demandeurs d’emploi sans qualification, immigrés, chômeurs depuis plus de deux ans, populations de l’Est.
Une augmentation de la pauvreté à nuancer
Si personne ne conteste l’ampleur des effets des réformes sur le chômage, la polémique est vive concernant leurs conséquences sociales. Pour leurs adversaires, elles ont nourri la précarité au travail et creusé les inégalités. La pauvreté s’est certes globalement accrue en Allemagne depuis 2005 par rapport à la France, mais certains indicateurs sont à nuancer, d’autant que l’analyse doit intégrer la question de la réunification - l’Allemagne a en effet accueilli, en 1990, 17 millions d’habitants de l’ex-RDA au niveau de vie égal au tiers de sa partie occidentale.

1. Indicateurs de pauvreté

L’étude de la situation comparée de l’Allemagne avant et après 2003-2005 révèle que la pauvreté, les bas salaires et l’exclusion sociale ont crû avant les lois Hartz.

Si les indicateurs de pauvreté attestent une dégradation en Allemagne entre 1995 et 2007, ils ont connu une stabilisation par la suite. Selon les données d’Eurostat, (taux de pauvreté relative après impôts et transferts avec un seuil de 60 % du revenu médian, soit un revenu annuel inférieur à 11 278 € par an), le taux de pauvreté atteignait 12,2 % en 2005, 15,2% en 2007 et 15,8 % en 2011. Ce classement situerait l’Allemagne au milieu des pays européens, derrière la Norvège (10,5 %) et les Pays-Bas (11 %). La France, avec un taux de 14 % (+ 1 point au cours de la période), devance son voisin rhénan. Ce taux atteindrait 16 % au Royaume-Uni, 20 % en Italie, 22 % en Espagne.

Cependant, le taux de pauvreté relative (utilisé traditionnellement dans les mesures) ne peut suffire à évaluer la situation allemande. A ce titre, la comparaison des seuils de pauvreté en Europe est plus pertinente en parité de pouvoir d’achat. En l’occurrence, le pouvoir d’achat des Allemands s’est accru depuis 2000 relativement à celui des Français. L’Allemagne est certes devancée par les pays scandinaves, mais les seuils des pays du Sud de l’Europe sont nettement inférieurs, sans parler des pays de l’Est (avec une base 100 pour l’Allemagne, l’Italie est à 85, l’Espagne à 71 et le Portugal à 53).

Comparaison avec la France. La pauvreté relative s’est certes accrue en Allemagne depuis 2005 par rapport à la France, mais deux catégories de populations ont été plus épargnées en Allemagne qu’en France : les jeunes (15,5 % en Allemagne contre 18,6 % en France en 2011, avec une progression en Allemagne de 3,9 points de 2005 à 2011 contre 4,4 points en France) et les familles. Le ressenti de la pauvreté est aussi très différent entre les deux pays. L’écart de ce ressenti s’est même accru entre ces deux pays de 2005 à 2011. Selon les données SILC de la Commission européenne, la part des ménages estimant joindre les deux bouts « avec difficulté » en France et en Allemagne était respectivement de 61,1 % et de 21,2 % en 2011, contre respectivement 56,8 % et 47,4 % en 2005.
2. Indicateurs de précarité du travail
S’il est exact que les formes atypiques de travail – Minijobs, temps partiel, intérim – ont beaucoup augmenté depuis le milieu des années 1990 en Allemagne, elles ont tendu à se stabiliser à la fin des années 2000. En 2012, on compte 7,3 millions de Minijobs en Allemagne. Au cours des deux années précédant les lois Hartz, les emplois créés l’ont été essentiellement à temps partiel, dont 778 000 Minijobs. Dans les deux ans après la réforme, la croissance de ces emplois a ralenti, avec une création de 130 000 Minijobs.

Il en va de même du segment des bas salaires - moins de 9,15 euros bruts de l’heure - qui ont crû sensiblement en Allemagne, mais en réalité, le mouvement s’est enclenché à la fin des années 1990 : leur part est passée de 14 % en 1998 à 22 % en 2010 et la tendance est aujourd’hui à la stabilisation.
3. Indicateurs d’inégalités
Les inégalités, mesurées par le coefficient de Gini, ont connu un accroissement important avant l’entrée en vigueur des réformes Hartz, avant de se stabiliser (+2,1 points de 2000 à 2004 où ce coefficient a atteint 28,5 ; +0,1 point entre 2004 et 2011). En France la progression entre 2005 et 2011 a été bien plus forte qu’en Allemagne, de 28,8 à 30,5, soit 1,7 point.


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Trois questions à Alain Fabre
1 . Quelle analyse faites-vous de la situation économique et sociale de l’Allemagne à la veille des élections du 22 septembre 2013 ? Faut-il en tirer des leçons pour la France ?
Tout d’abord, l’exemple allemand montre que la mondialisation n’impose ni de démanteler le système de protection sociale ni de se résigner au chômage de masse, pourvu que les réformes indispensables soient mises en œuvre.
L’Allemagne depuis dix ans représente une réussite économique incontestable. Au milieu des années 2000, l’Allemagne était considérée comme « l’homme malade de l’Europe ». Dix ans plus tard, elle est devenue l’économie européenne la plus robuste, avec, fait spectaculaire, la quasi-disparition du chômage de masse. Atteignant près de 5 millions de personnes en 2005, le chômage a été divisé par deux depuis cette date (5,5%). La situation est telle que certains n’hésitent plus à parler de plein emploi, soulignant au contraire la difficulté des entreprises à satisfaire leurs besoins de main d’œuvre. Depuis 2005, le nombre d’actifs est passé de 39 à 41,5 millions (+6,4 %). Il s’est accru de 400.000 personnes pour la seule année 2012 : jamais en Allemagne la population occupée n’a atteint un tel niveau. Le taux d’activité atteignait 77 % en 2012, soit 3,3 points de plus qu’en 2005. Ce qui a particulièrement frappé les esprits, c’est que la baisse du chômage n’a pas été freinée par la crise en 2009.
S’il ne s’agit pas de transposer telles quelles ces réformes hors de leur terreau d’origine, l’idée que la solidarité collective doit indiscutablement s’appuyer sur la responsabilité individuelle devrait servir de ligne directrice aux réformes du marché du travail dans l’ensemble de la zone euro, et prioritairement en France. Et c’est bien en faisant en sorte de permettre le retour sur le marché du travail que l’on peut vaincre les situations de précarité. La véritable précarité, c’est le chômage.
2. Les réformes Hartz sont souvent contestées pour avoir accru la pauvreté et les inégalités en Allemagne, qu’en pensez-vous ?
Les lois Hartz ne sont pas à l’origine de l’accroissement de pauvreté en Allemagne, notre étude montrant que la dégradation du taux de pauvreté a commencé en Allemagne dès 1995 et s’est stabilisée après 2007. De la même façon, les inégalités, mesurées par le coefficient de Gini, ont connu un accroissement important avant l’entrée en vigueur des réformes Hartz, avant de se stabiliser. En France la progression entre 2005 et 2011 a été bien plus forte qu’en Allemagne.

En ce qui concerne les inégalités de revenus, elles ont fortement progressé au cours de la période au sein de la zone OCDE. Alors que la France figure dans le groupe de pays où les inégalités de revenus ont été très marquées durant la crise, elles sont demeurées stables en Allemagne. La France est aujourd’hui légèrement plus inégalitaire que l’Allemagne.
Les bas salaires représentaient 22 % des actifs occupés en Allemagne en 2010 contre 17 % en Europe et 6,2 % en France. Il ne faut toutefois pas les confondre avec les travailleurs pauvres (travailleurs cumulant allocation et emploi), qui étaient 1,3 million en Allemagne en 2012, soit 3 % des actifs occupés. Mais s’il est exact que le segment des bas salaires a progressé sensiblement en Allemagne jusqu’au milieu des années 2000 - leur part est passée de 14% en 1998 à 22% en 2010 - la tendance est aujourd’hui à la stabilisation.

3. Le chômage de masse a quasiment disparu en Allemagne, pourtant il semblerait que les lois Hartz aient entraîné une forte précarisation de l’emploi, êtes-vous d’accord avec ce constat ?
Je le nuancerais volontiers car s’il est exact que les formes atypiques de travail – Minijobs, temps partiel, intérim – ont beaucoup augmenté depuis le milieu des années 1990 en Allemagne, elles ont tendu à se stabiliser à la fin des années 2000. Au cours des deux années précédant les lois Hartz, les emplois créés l’ont été essentiellement à temps partiel : 778.000 Minijobs et 740.000 temps partiels classiques soumis à cotisations. Après la réforme, la croissance de ces emplois a ralenti : 710.000 emplois partiels classiques et 130.000 Minijobs. La hausse de ce type d’emplois correspond tout d’abord à l’émergence de nouveaux besoins, que ce soit du côté de l’offre de travail (services notamment) que de la demande (besoin de flexibilité, travail d’appoint). Ainsi les Minijobs sont dans un bon tiers des cas choisis comme emplois d’appoint par les épouses, les retraités ou les étudiants. Souvent, ils se substituent à un ancien travail au noir, ou encore, ils sont exercés par des chômeurs indemnisés ou aidés en quête de revenus complémentaires.
Par ailleurs, les mécanismes de subvention aux emplois marchands encouragés par les lois Hartz ont eu un effet très positif. De nombreuses études démontrent que les bénéficiaires des contrats dont la durée est comprise entre 4 et 6 mois avaient une probabilité de 70 % d’avoir un emploi 20 mois après contre 30 % pour ceux qui n’en bénéficient pas. De même, les stages en entreprise, l’encouragement à la formation continue et les incitations à la création d’entreprise ont joué un rôle favorable pour la sortie des systèmes d’allocation. Tout ceci est très encourageant et va dans le bon sens.


Retour sur les Lois Hartz (2003-2005)

Contexte
Lors des élections de 1998, le Chancelier Schröder s’était engagé à ramener le chômage de 4,3 millions de personnes. C’est dans ce contexte qu’il confie le 22 février 2002 à Peter Hartz la charge de réunir une « Commission pour la réduction du chômage et la restructuration de l’Office fédéral du travail » composée d’une quinzaine de personnalités, afin de lui faire des propositions. Il s’agissait prioritairement de venir à bout du chômage structurel après l’explosion de la bulle internet.
Le rapport remis solennellement le 16 août 2002 se traduit par le lancement le 14 mars 2003 de l’Agenda 2010 par le Chancelier Schröder devant le Bundestag. Fondées sur l’équilibre de la relation entre le soutien des chômeurs et les exigences à leur égard – Fördern und fordern (« soutenir et exiger ») – les lois Hartz regroupent quatre textes qui ont modifié profondément le marché du travail et l’indemnisation du chômage.
La loi Hartz I (janvier 2003)
Elle assouplit le régime du travail temporaire et des licenciements. Sur le modèle britannique des Job-Centers, elle institue des agences d’intérim subventionnées (Personal Service Agenturen, PSA), chargées des chômeurs difficiles à insérer sur le marché du travail. Mais cette mesure jugée inefficace et coûteuse est abrogée en 2008. La réforme assouplit la réglementation des licenciements : le seuil d’application de la loi est porté de 5 à 10 salariés. La loi facilite l’indemnisation du licenciement au lieu du droit à réintégration. Les conditions d’indemnisation des chômeurs sont durcies. La limitation à 24 mois du travail temporaire est abrogée. Mais vouée à la lutte contre le chômage de longue durée, la loi prévoit aussi des mesures en faveur de la formation continue et la requalification des chômeurs les plus âgés. Les chômeurs n’ayant pas assez travaillé pour pouvoir prétendre aux allocations chômage – 12 mois au cours des deux dernières années – ont également accès à ces mesures.
La loi Hartz II (avril 2003)
Elle facilite les formes atypiques de travail pour inciter au retour sur le marché de l’emploi : subvention salariale, création d’un statut d’auto-entrepreneur (Ich-AG, Familien-AG), facilitation des Minijobs (type de « petits boulots »,créé en 1960)L’exonération de cotisations sociales pour le salarié est portée à 400 € - 450 € au 1er janvier 2013 – et les cotisations patronales en sont forfaitaires : 30 % du salaire brut, dont 2 % au titre de l’impôt sur le revenu2. La loi permet le cumul de ces emplois et crée un régime pour les Minijobs rémunérés à un niveau plus élevé – ce que l’on a appelé les Midijobs – assorti d’un assujettissement progressif aux cotisations sociales. Leur montant est compris entre 400 et 800 €, ces montants ayant été relevés à 450 - 850 € en 2013. L’objectif est de mobiliser la réserve latente de main d’oeuvre (femmes au foyer, retraités, étudiants). La loi crée également, sur le modèle français, des chèques emploi-service assortis de cotisations forfaitaires égales à 12 % du salaire brut pour les emplois à domicile afin de lutter contre le travail au noir.
La loi Hartz III (avril 2004)
Elle réforme en profondeur les conditions de gestion et de versement de l’assurance chômage. L’Office fédéral du Travail de Nuremberg devient l’Agence fédérale pour l’emploi. La durée d’affiliation est durcie : il faut avoir cotisé douze mois dans les deux dernières années, ce qui correspond à un principe d’un mois indemnisé pour deux cotisés. L’indemnisation du chômage est ramenée à 12 mois pour les chômeurs de moins de 55 ans et à 18 mois pour les chômeurs de 55 ans et plus. Avant l’application de la loi Hartz III la durée maximale d’indemnisation était entre 12 mois et 32 mois en fonction du parcours et de l’âge du chômeur3. En 2008, la grande coalition a assoupli le système : la durée de versement des allocations est portée à 15 mois de 50 à 54 ans, 18 mois de 55 à 56 ans et 24 mois à partir de 57 ans. Le niveau d’indemnisation (Arbeitslosengeld I, ALG I) (60 % du dernier salaire, 67 % pour les personnes ayant un enfant à charge) est demeuré inchangé par la réforme. Par ailleurs, la charge de la preuve incombe au chômeur qui doit démontrer en quoi le travail proposé n’est pas acceptable (zumutbar). Un emploi est considéré dorénavant comme acceptable lorsque sa rémunération n’est pas inférieure de 30 % à celle du précédent poste occupé. Les chômeurs sans enfants doivent quant à eux accepter une mobilité géographique totale. Les chômeurs doivent accepter le travail proposé par l’Agence fédérale pour l’emploi, sans quoi le paiement des allocations peut être suspendu.
La loi Hartz IV (janvier 2005)
Elle refond entièrement le régime d’assistance sociale. C’est cette loi qui est au coeur des controverses sur la précarité et la pauvreté en Allemagne. Elle supprime l’aide (Arbeitslosenhilfe) à laquelle avaient droit les chômeurs après la période d’assurance chômage. Cette aide était financée par les cotisations sociales et calculée, comme l’assurance chômage, en fonction du dernier salaire du chômeur (à hauteur d’environ 53 % du dernier salaire net). Les droits à cette aide n’étaient pas limités dans le temps. Jusqu’à la réforme Hartz, le cumul de l’Arbeitslosenhilfe avec une aide sociale, la Sozialhilfe, versée sur fonds publics, avait abouti à une sorte de salaire minimum implicite que le Conseil des sages, instance indépendante chargée d’évaluer les politiques publiques, avait fini par désigner comme une cause majeure du chômage structurel.
Deux aides de nature distincte mais de même montant sont instituées par la nouvelle loi. Tout d’abord, à partir du 1er janvier 2005, l’ancienne aide sociale (Sozialhilfe) est désormais réservée aux personnes incapables de travailler plus de trois heures par jours. Elle devient un minimum garanti géré par les services sociaux des communes et financé sur fonds publics. Dorénavant, elle n’est plus cumulable avec les indemnités chômage.

Pour les autres personnes, qui elles sont susceptibles de reprendre un travail, le nouveau régime introduit « un minimum garanti pour les personnes en quête d’emploi » (Grundsicherung für Arbeitsuchende). Selon le Code social allemand (Sozialgesetzbuch SGB), la réforme répond à la volonté de « renforcer la responsabilité individuelle des personnes nécessiteuses à capacité de travail entière, comme de ceux qui vivent avec elles dans une communauté de besoins, et contribuer à ce qu’elles soient capables d’assurer leur subsistance indépendamment du minimum garanti, c’est-à-dire par leurs propres forces et moyens4». Elle est ouverte aux demandeurs d’emploi n’ayant plus accès aux allocations chômage au titre de Hartz III (Arbeitslosengeld I) et prend le nom d’allocation chômage II (Arbeitslosengeld II) dite « Hartz IV ». Alors que le régime précédent, comme indiqué plus haut, donnait droit à une prestation fonction du dernier salaire reçu, l’Arbeitslosengeld II donne lieu à un forfait de base (Grundsicherung). Il s’établit au 1er janvier 2013 à 382 € pour un célibataire et 345 € par personne pour un couple. Cette somme est augmentée des allocations pour un logement « digne », charges incluses, ainsi que des cotisations à l’assurance-maladie. L’Arbeitslosengeld II est accordée sous condition de ressources pour autant qu’il y ait recherche active d’emploi. Le critère de versement est la situation de « nécessité » (Bedürftigkeit) du demandeur d’emploi et sa « communauté de besoins » (Bedarfsgemeinschaft). Enfin on tient compte du patrimoine du chômeur au-delà d’une franchise (Schonvermögen).

La loi Hartz de 2005 crée aussi des dispositifs de réinsertion pour les chômeurs les plus difficiles à placer sur le marché du travail avec les « jobs à 1 € de l’heure » (Ein-Euro-Jobs). Il s’agit de permettre aux personnes concernées (environ 150 000 actuellement) de renouer avec le travail en effectuant des services d’utilité collective. Ce régime est cumulable avec l’allocation Hartz IV.

1 Anja Kettner und Martina Rebien, Hartz IV-Reform : Impulse für den Arbeitsmarkt, IAB-Kurzbericht, N.19/2007, Nürnberg.

2 Source : Rapport annuel 2012 de l’Agence fédérale pour l’emploi.

3 Ibid

4 Cité et traduit par Isabelle Bourgeois, in Les réformes Hartz, remise en cause de l’Etat social, Regards sur l’économie allemande, Bulletin économique du CIRAC, N°108, Printemps 2013, p.21.



Contact presse - Julie Micheli

Tél. : 01 53 23 05 45 – jmicheli@idep.net

Institut de l'entreprise - 29 rue de Lisbonne, 75008 Paris


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