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REPONSE TYPE (qui ne présuppose évidemment pas qu’une autre manière de répondre a été admise, pourvu qu’elle fournisse les éléments exigés. Il y a toujours plusieurs manières de répondre à une question posée)
La mutation domaniale est la faculté réservée à l’Etat de prononcer des transferts de gestion autoritaire vis-à-vis de dépendances du domaine public des autres collectivités publiques. Ces transferts qui ne peuvent intervenir que pour des motifs d’intérêt général, consistent dans un changement d’affectation laissant à la collectivité publique propriétaire qui en fait l’objet le droit de propriété sur le bien dont elle recouvrera la plénitude en cas de déclassement. Son intérêt pour l’Etat est de réaliser un changement de destination du bien sans changement de propriété, à son propre profit ou au profit d’une autre personne publique (CE, 20 février 1981, Association pour la protection du site du Vieux-Pornichet).

Cette théorie a été consacré au début du 20e siècle par le Conseil d’Etat (CE, 16 juillet 1909, Ville de Paris) à propos de la décision du gouvernement autorisant la compagnie des chemins de fer d’Orléans à installer les voies de chemin de fer de la ligne Sceaux-Paris sur des dépendances du domaine public routier de la ville de Paris, malgré l’opposition de celle-ci et l’échec d’une tentative d’expropriation.

Cette faculté, singulière en droit, confère donc à l’Etat le pouvoir de modifier unilatéralement l’affectation d’une parcelle du domaine public d’une autre personne publique. Cette faculté est réservée à l’Etat car le domaine a toujours été regardé comme une « affaire d’Etat » et ce dernier considéré comme le garant de l’unité du domaine et de l’intérêt général par-delà les intérêts publics particuliers. C’est donc l’unité de la République qui justifie cette prérogative reconnue à l’Etat. Le fondement en est que « l’Etat est le régulateur de l’utilisation, et donc de l’affectation, au mieux des exigences de l’intérêt général, des dépendances du domaine public dans son ensemble ».

Peu appliquée, on a pu douter de sa pérennité. Elle consacre en pratique un droit éminent permettant de véritables spoliations puisque, à l’origine, en l’absence d’atteinte à son droit de propriété, la collectivité publique n’avait pas droit à une indemnité. En outre, cette sorte de « police des affectations domaniales entre les mains de l’Etat » rencontre des limites d’ordre constitutionnel. D’une part, la protection tant conventionnelle que constitutionnelle du droit de propriété publique implique que, si le législateur peut disposer de la propriété publique, il ne le peut que dans le respect de l’art. 17 et de l’art. 1er du protocole n° 1, ce qui rend l’absence d’indemnisation problématique. D’autre part, la libre administration des collectivités locales semble d’opposer à la possibilité pour l’Etat d’imposer de tels transferts de gestion aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

Le Conseil d'Etat a pourtant eu l’occasion de réaffirmer leur existence (CE, 23 juin 2004, Commune de Proville) en affirmant que le Premier ministre ou les ministres intéressés tiennent des principes généraux qui régissent le domaine public le pouvoir de décider pour un motif d’intérêt général de procéder à un changement d’affectation d’une dépendance du domaine public d’une Collectivité territoriale. Surtout, le CG3P est venu codifier la théorie, mais expurgé de ce qui posait difficulté depuis le début : l’absence d’indemnisation. Désormais, le CG3P prévoit à l’article L. 2123-4 que « lorsqu'un motif d'intérêt général justifie de modifier l'affectation de dépendances du domaine public appartenant à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou un établissement public, l'Etat peut, pour la durée correspondant à la nouvelle affectation, procéder à cette modification en l'absence d'accord de cette personne publique ». Et l’article L. 2123-6 prévoit que, dans tous les cas, le transfert de gestion « donne lieu à indemnisation à raison des dépenses ou de la privation de revenus qui peuvent en résulter pour la personne dessaisie », ce qui exclut tout de même l’indemnisation de la perte de jouissance.

Il y a donc une ressemblance forte entre la théorie des mutations domaniales et une expropriation, ce qui rend difficile la cohabitation des deux. En effet, il s’agit dans les deux cas de reconnaître à l’Etat un rôle de régulation des affectations du domaine public au service de l’intérêt collectif. Mais à la différence de la mutation domaniale, l’expropriation donnerait lieu, si elle était admise, d’abord à un véritable transfert de propriété, ensuite à un véritable indemnisation de ce transfert. Les détracteurs de la théorie des mutations domaniales préféreraient que soit reconnue à l’Etat la possibilité d’exproprier le domaine public. Mais le CG3P refuse toujours cette possibilité.

1 TC, 18 octobre 1999, Caisse primaire d’assurance maladie de l’Essonne, Rec. CE, p. 474 : le locataire d’un OPHLM, victime d’un accident survenu dans l’ascenseur desservant son immeuble qui est une « dépendance des locaux dont la jouissance résulte du contrat de bail » détient une action qui ne peut trouver sa source que dans le contrat de droit privé qui le lie à l’office ; TC, 24 mai 2004, Consorts Garcia c/ OPHLM de l’Aude, AJDA 2005, p. 34, note M. Deguergue : un accident causé par un ouvrage dépendant de l’ensemble immobilier d’un OPHLM à l’enfant d’un locataire se rattache au contrat de bail privé et l’action en indemnisation du dommage relève des tribunaux judiciaires

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