Elements de correction de l’examen


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A. La notion de travaux publics se distingue de la notion de domaine public. Les deux notions n’ont pas la même fonction. La notion de travaux publics est nécessaire à la détermination de la compétence juridictionnelle et à la détermination du droit applicable à des matières comme la responsabilité ou les contrats. La notion de domaine public sert à déterminer le régime juridique applicable au bien qui y est incorporé (inaliénabilité ; imprescriptibilité).

Ainsi peuvent être qualifiés de travaux publics des travaux réalisés sur le domaine privé des personnes publiques comme les chemins ruraux appartiennent au domaine privé des communes en vertu d’une mesure législative mais les travaux les concernant sont des travaux publics (CE, 16 mars 1955, Ville de Grasse, Rec. CE, p. 161), les travaux réalisés dans les forêts domaniales et sur les routes ouvertes à la circulation générale (CE, 28 septembre 1990, ONF c/ Demoiselle Dupouy, D 1990, SC. p. 32 : accidents de travaux publics. L’aménagement des voies consistait en l’espèce en de simples panneaux de limitation de vitesse).
B. La notion de travaux publics se distingue aussi de la notion d’ouvrage public. Les deux notions sont proches. Néanmoins, elles ne se confondent pas. En effet, tous les travaux publics n’aboutissent pas nécessairement à la création d’un ouvrage public. Ainsi, par application de la jurisprudence Effimieff les travaux effectués d’office sur l’immeuble d’un particulier qui menace ruine sont des travaux publics exécutés sur un immeuble qui n’est pas un ouvrage public (CE, 12 avril 1957, Mimouni, D 1957, p. 413, concl. J. Tricot). De même, à propos d’une passerelle appartenant à un particulier et reconstruite par l’administration à laquelle le juge ne reconnaît pas le caractère d’un ouvrage public même si les travaux de reconstruction sont des travaux publics (TC, 6 février 1956, Consorts Saury, Rec. CE, p. 586).

L’ouvrage public peut exister indépendamment de tout travail public. Ainsi l’ouvrage édifié par un particulier dans un but purement privé et acquis seulement ensuite par l’administration.
Par ailleurs, les deux notions fonctionnent de manière autonome dans certains cas qu’il faut identifier. D’une part, la notion de travaux publics conserve son autonomie. Ainsi, tous les travaux effectués sur des ouvrages publics sont très généralement et en principe des travaux publics. Mais exceptionnellement des travaux exécutés sur un ouvrage public peuvent ne pas être des travaux publics : c’est le cas des travaux réalisés par les particuliers permissionnaires de voirie en vertu d’une permission de voirie. Il s’agit, en effet, de travaux réalisés par le permissionnaire dans son intérêt propre. D’autre part, la notion d’ouvrage public conserve elle aussi son autonomie. Si sont considérés comme des ouvrages publics, la plupart des immeubles appartenant aux personnes publiques comme ayant été réalisés pour leur compte, il a été admis que les ouvrages publics puissent appartenir à des personnes privées. On l’a dit des biens de reprise des concessionnaires affectés au service public (v. supra ; TC, 12 décembre 1957, Ané c/ EDF, CJEG, p. 56, p. 1, note Carron). Mais la jurisprudence considère également que présentent le caractère d'ouvrage public notamment les biens immeubles résultant d'un aménagement, qui sont directement affectés à un service public, y compris s'ils appartiennent à une personne privée chargée de l'exécution de ce service public (CE, Ass. Avis du 29 avril 2010, n° 323179, Rec. Lebon ; RFD adm. 2010.557, concl. M. Guyomar et note F. Melleray ; RDI 2010.390, note O. Fevrot : A propos de l’application du régime des dommages de travaux publics, se posait la question de la qualification à donner à une centrale thermique exploitée par d’EDF dont le statut a changé par l’effet des lois de 2000 et 2004 relative au statut de l’électricité, qui ont fait d’EDF une personne morale de droit privé. V. antérieurement, TC, 12 avril 2010, Soc. ERDF, RFDA 2010.551, concl. M. Guyomar ; AJDA 2010.1642, note S-J. Liéber; RFDA 2010.572, note F. Melleray ; JCP 2010, n° 2173, note J. Moreau : Les postes de transformation électrique sont directement affectés au service public de distribution électrique. Ils constituent par suite des ouvrages publics, même s’ils appartiennent à une société privée, issue de la transformation d’un ancien établissement public. Voir pour une solution identique : TC, 12 avril 2010, Société ERDF c/ M. et Mme Michel, n° 3718, Rec. Lebon ; RFD adm 2010.551, concl. M. Guyomar : pour les ouvrages affectés au service public de distribution de l'électricité ; Comp., s'agissant des ouvrages détenus par France Télécom, CE, Sect., 11 juillet 2001, Adelée, n° 229486, p. 372).
ELEMENTS DE CORRECTION
Il paraît évident que l’ensemble des éléments présents ici n’était pas requis dans la réponse ! Toutefois, il était exigé des réponses une précision importante, notamment dans la détermination d’une définition conceptuelle qui était le cœur de la réponse – le travail public est un travail immobilier réalisé, soit pour le compte d’une personne publique dans un but d’utilité générale, même s’il n’a pas service public (Commune de Monségur : critère de la destination des travaux), soit par une personne publique dans un but de service public, même pour le compte d’une personne privée (Effimieff : critère des modalités d’exécution des travaux), ainsi qu’une grande rigueur dans l’analyse de la mise en œuvre de cette définition.

L’élément invariable a été noté sur 1 ; les éléments invariables ont été notés sur 2 ; les éléments tenant aux difficultés d’identification sur 1 (le plus difficile à faire) ; la mise en perspective par rapport aux autres notions (domaine public et ouvrage public) sur 2.
REPONSE TYPE (qui ne présuppose évidemment pas qu’une autre manière de répondre a été admise, pourvu qu’elle fournisse les éléments exigés. Il y a toujours plusieurs manières de répondre à une question posée).
Un travail public est un travail matériel portant sur un immeuble effectué soit pour le compte d’une personne publique dans un but d’utilité générale (jurisprudence Commune de Monségur), soit par une personne publique dans le cadre d’une mission de service public (jurisprudence Effimieff). Cette définition, qui contient un élément stable – un travail matériel sur un immeuble – et un élément alternatif – selon les conditions de réalisation du travail – résulte d’une jurisprudence constante du Conseil d’Etat qui a su évoluer au gré des besoins sociaux.

S’agissant de l’élément alternatif, il y a lieu de noter qu’à la conception traditionnelle du travail public issue de l’arrêt du Conseil d’Etat Commune de Monsegur (10 juin 1921) est venue en effet s’en ajouter une autre avec l’arrêt Effimieff du Tribunal des Conflits (28 mars 1955). Le premier a posé, propos d’un accident survenu dans une église, que sont des travaux publics les travaux immobiliers réalisés pour le compte d’une personne publique dans un but d’utilité générale. Cette branche de l’alternative définitoire est toujours appliquée, mais l’arrêt Effimieff est venu en ajouter une à propos de travaux réalisés par des associations syndicales de reconstruction dans le cadre de la reconstruction d’après-guerre. L’arrêt considère que des travaux immobiliers, certes réalisés par une personne publique et ayant pour bénéficiaires des personnes privées, sont des travaux publics dès lors qu’ils l’ont été dans le cadre d’une mission de service public.

S’agissant de l’élément stable, l’immeuble auquel se rapporte le travail peut d’abord consister en un immeuble par nature, au sens du Code Civil, dont l’identification dépend de l’existence d’une attache avec le sol, ce qui est le cas d’une cage de but sur un stade municipal ou d’un conteneur à ordures ménagères, mais pas des couloirs aériens surplombant un aérodrome, d’un hangar mobile ou d’une tribune fixée sur des chevalets simplement posés sur le sol.

L’immeuble peut aussi avoir le caractère d’immeuble par destination, ce qui est le cas d’un élément d’équipement dans la mesure où il fixé sur l’immeuble à perpétuelle demeure, comme un orgue conçu spécialement en fonction du studio de la maison de la radio dans lequel il devait être installé, ou encore d’un lustre installé à perpétuelle demeure au plafond d’un ministère. Sont enfin assimilés à des ouvrages publics des éléments mobiliers qui constituent l’accessoire d’un ensemble comportant des éléments immobiliers, ce qui est le cas d’un bac reliant les deux tronçons d’une route ou d’un ascenseur installé dans un édifice public.

Quoi qu’il en soit, il faut que l’immeuble ait fait l’objet de travaux qui soient suffisamment importants, comme l’installation d’une chaîne posée entre deux bornes à l’entrée de l’allée des Alyscamps à Arles ou encore d’un site naturel spécialement aménagé par une commune en vue de l’accueil des touristes, mais pas une plage ou des ruisseaux non aménagés, de même que des décharges « sauvages » d’ordures, à la différence des centres d’enfouissement qui ont été aménagés comme tels. Au fond, l’important, c’est qu’il y ait construction ou démolition, aménagement, destruction ou mise en valeur, tout en étnt conscient que relèvent aussi des travaux publics les opérations préliminaires à la construction, comme le déblaiement et le nivellement d’un terrain ou encore le transport de matériaux destinés à l’exécution d’un travail public, ou encore les opérations d’entretien et même les opérations matérielles qui peuvent intéresser directement l’immeuble, comme le nettoiement, arrosage et balayage des voies publiques. Cet élément de la définition implique qu’en pratique, il n’y a guère que les travaux d’entretien consistant en de simples besognes ménagères qui ne sont pas considérées comme des travaux publics (lavage des vitres, balayage) car ils ne concernent ni la structure, ni l’aménagement, ni la conservation des immeubles.

La mise en œuvre de cette notion n’a pas été sans difficulté. La première est venue de l’identification d’une personne publique, dans la mesure où l’Etat et les autres personnes morales de droit public agissent de plus en plus au travers d’organismes à statut privé, à propos desquels on a pu s’interroger sur la nature des travaux qu’ils réalisent, comme les Caisses de sécurité sociale, les sociétés d’HLM, les sociétés coopératives de reconstruction ou les sociétés d’économie mixte ou entreprises publiques à statut privé. La deuxième difficulté a été de déterminer ce que signifiait réalisation « pour le compte » de la personne publique. Pour que l’ouvrage réalisé par un entrepreneur privé soit qualifié de travail public, il faut qu’il soit destiné à revenir à la personne publique et ce, dès son achèvement. Cet élément d’appropriation par une personne publique est essentiel, en ce qu’il fait de la personne publique le maître de l’ouvrage. La troisième difficulté a été de déterminer comment pouvait être considérés des travaux comme réalisés « pour le compte » d’une personne privée, ce qui posait en filigrane la question du degré de l’intervention de la personne publique au côté de la personne privée. Il est à tout le moins certain qu’une simple aide ou une simple surveillance ne suffit pas à faire considérer les travaux comme réalisés par une personne publique. La quatrième difficulté est apparue à propos de l’identification d’un but d’intérêt général ou de service public et tient à la difficulté même de qualifier ce qui est d’« intérêt général » et même de « service public »…

Cette définition, complexe, a le mérite de la précision et permet de mettre en perspective la notion de travail public par rapport à des notions voisines dont on peine parfois à la distinguer. Il en est ainsi, d’une part, de la notion de domaine public, dans la mesure où peuvent être qualifiés de travaux publics des travaux réalisés sur le domaine privé des personnes publiques comme les chemins ruraux, qui appartiennent au domaine privé des communes en vertu d’une qualification législative, ou les travaux réalisés dans les forêts domaniales et sur les routes ouvertes à la circulation générale. Il en est surtout ainsi, d’autre part, de la notion d’ouvrage public. Si les deux notions sont proches, elles ne se confondent pas puisque tous les travaux publics n’aboutissent pas nécessairement à la création d’un ouvrage public (les travaux effectués d’office sur l’immeuble d’un particulier qui menace ruine sont des travaux publics alors qu’ils sont exécutés sur un immeuble qui n’est pas un ouvrage public) et qu’un ouvrage public peut exister indépendamment de tout travail public (cas d’un immeuble édifié par un particulier et acquis par l’administration qui l’affecte à un but d’utilité générale). Enfin, dans un avis important, le Conseil d’Etat a récemment considéré, à propos de la qualification à donner à une centrale thermique exploitée par d’EDF devenue société privée, que présentent le caractère d'ouvrage public les biens immeubles résultant d'un aménagement, qui sont directement affectés à un service public, y compris s'ils appartiennent à une personne privée chargée de l'exécution de ce service public (CE, Ass. Avis du 29 avril 2010).


2° PROPRIETE PUBLIQUE ET DOMANIALITE PUBLIQUE (sur 8 points)
ELEMENTS DE CORRECTION
V. aussi Y. Gaudemet, Droit administratif des biens, LGDJ, n°6 et s. et n°88 et s. ; N. Foulquier, Droit administratif des biens, n°10 et s. et n°70 et s.
En droit administratif comme en droit civil, il existe une théorie générale des biens. Il s’agit des biens matériels utilisés par l’administration dans l’exercice de ses différentes attributions. Ces biens peuvent être regroupés dans deux catégories exhaustives : le domaine public et le domaine privé. La distinction du domaine public et du domaine privé est aujourd’hui bien établie, ne serait-ce que pour les motifs de compétence contentieuse : le dualisme juridictionnel construit sur la base des lois des 16-24 août 1790 a en effet imposé une distinction fondamentale au sein des patrimoines publics entre domaine public et domaine privé. Aujourd’hui, la confusion, qu’il faut combattre, est plutôt celle qui consiste à faire de la domanialité publique un régime spécifique de propriété qui s’opposerait à la propriété du droit privé pour le domaine privé.

Or, le droit de propriété des personnes publiques sur leurs biens est toujours de même nature, et cette nature est celle de la propriété privée. Le régime de la domanialité publique est simplement un régime fonctionnel, protecteur de l’utilité publique à laquelle le bien est affecté (tout comme il en existe d’autres, par exemple le régime forestier), et qui se superpose au régime de la propriété publique.

En effet, à la catégorie juridique « domaine public » est attaché un régime spécifique ; à la catégorie juridique « domaine privé » également. Nonobstant ces deux régimes juridiques spécifiques, les biens entrant dans ces deux catégories font l’objet d’un droit de propriété des personnes publiques dont la nature est identique au droit de propriété de droit privé : seul le régime juridique attaché à ce droit diffère car il est enrichi en raison de la spécificité des personnes publiques.

L’un des apports du CG3P est de mettre en évidence cette réalité qui, jusque là, ne faisait pas l’unanimité en doctrine, alors pourtant qu’elle existait dans la jurisprudence. Problématique des rapports entre propriété publique et domanialité publique peut donc se ramasser en quelques interrogations. Quelle est la nature du droit des personnes publiques sur les biens qu’elles détiennent ? Est-ce un droit de propriété sinon identique du moins analogue (voire en voie de banalisation ?) à celui des personnes privées ou, au contraire, le caractère public de la personnalité de la collectivité détentrice ainsi que les fins qui les guident (l’intérêt général) justifient-elles (voire impliquent-elles) un droit sur les biens différent de la propriété ? Et d’abord, pourquoi s’interroger sur la question même de la spécificité du droit des personnes publiques sur leurs biens ? Tout simplement parce qu’ils se divisent en deux ensembles et que cette distinction est exhaustive. Or, la doctrine a très rapidement émis l’idée selon laquelle le régime de la domanialité publique était tellement spécifique qu’il excluait l’idée même de propriété. Ainsi, cette question ne se pose que pour les dépendances du domaine public car, pour ce qui concerne le domaine privé, la question ne s’est jamais posée et on a admis très facilement l’idée de propriété.
Les thèses niant l’existence du droit de propriété des personnes publiques sur le domaine public est apparu dès le 19e siècle sur divers fondements, dont deux principaux :

  • les formules du Code civil : art. 538 : « Les chemins […] et généralement toutes les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles d’une propriété privée, sont considérés comme des dépendances du domaine public ». Il existerait donc des biens insusceptibles de propriété par nature. Le domaine public exclut donc la propriété et les personnes publiques n’ont sur leur domaine public qu’un « droit de garde » ou de « surintendance ».

  • L’idée selon laquelle les éléments du droit de propriété seraient, s’agissant du domaine public, introuvables : la personne publique ne détient sur eux ni l’usus qui revient au public, ni le fructus qui n’existe pas, ni l’abusus puisque ces biens sont réputés inaliénables

Or, tous ces éléments sont facilement réfutables. C’est Maurice Hauriou qui, le premier, a mis en évidence cette erreur. D’une part, les éléments de la propriété existent sur le domaine public. L’usus existe lorsqu’il est affecté à un service public, de même que lorsqu’il est affecté au public : la collectivité le décide. Le fructus apparaît dans les revenus et utilités que l’administration tire de son domaine public (cf. redevance). L’abusus est moins évident à trouver, mais même en droit civil, celui-ci se trouve largement malmené.

D’autre part, l’idée même d’inaliénabilité implique la propriété. Comment expliquer en effet que la sortie du domaine public (pour entrer dans le domaine privé) soit créatrice du droit de propriété ? Il est difficile d’admettre logiquement que la désaffectation ait pour effet de créer un droit de propriété qui n’ait pas préexisté.
Nonobstant ces querelles doctrinales, il faut bien admettre que la jurisprudence témoigne depuis fort longtemps de l’existence d’un droit de propriété des personnes publiques sur leur domaine public. Ainsi, on trouve l’affirmation de l’existence de la propriété publique dans des propositions incidentes ou dans la terminologie employée par de nombreux arrêts. A propos du port d’Oran, le CE fait état de terrains
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