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B. Toutefois, la condition relative à la nature du travail ne suffit pas à la caractérisation d’un travail public. Il faut que s’y ajoute une autre condition relative aux conditions de réalisation du travail. Cette condition a cependant évolué : à la conception traditionnelle du travail public est venue en effet s’en ajouter une autre en 1955. Ainsi, la définition comporte des éléments variables, l’un résultant de la jurisprudence Commune de Monsegur, l’autre résultant de la jurisprudence Effimieff.



1. La conception classique du travail public résulte de l’arrêt Commune de Monségur (CE, 10 juin 1921, Commune de Monsegur). Trois enfants se suspendent à la vasque d’un bénitier installé dans une église. Le bénitier se renverse et l’un deux à la jambe sectionnée. Pouvait-on y voir un dommage de travaux publics ? D’un côté, l’immeuble est un bien appartenant à une personne publique (la commune) ; mais, de l’autre, ce bien n’est pas affecté à un service public car depuis les lois de Séparation, le service du culte n’est plus un service public. Le Conseil d’Etat considère que s’il n’y pas service public, les travaux litigieux étaient néanmoins réalisés pour le compte d’une personne publique et dans un but d’utilité générale, en l’occurrence la mise à disposition des fidèles de l’édifice religieux. Il considère donc que dans ces conditions le dommage relève bien des travaux publics. Sont ainsi des travaux publics les travaux immobiliers réalisés pour le compte d’une personne publique dans un but d’utilité générale.
Il en résulte que la notion de travaux publics est ici dissociée de celle de service public : l’identification d’un travail public n’implique pas qu’il soit destiné à un service public (CE, 13 février 1942, Ville de Sarlat, Rec. CE, p. 49 : un travail exécuté sur un immeuble utilisé par un service public peut n’être pas un travail public. Travail exécuté sur les monuments historiques privés). De même, la notion de travaux publics est dissociée de celle de domaine public : il importe peu que les travaux soient réalisés ou non sur le domaine public.
Cette définition est toujours appliquée. Mais l’évolution a conduit le Tribunal des Conflits à lui ajouter une deuxième composante.
2. La conception nouvelle du travail public résulte de la jurisprudence Effimieff (TC, 28 mars 1955, Effimieff). Après la Seconde guerre mondiale, le législateur a institué des associations syndicales de reconstruction ayant le statut d’établissement public. Il leur a confié la mission de faire exécuter les travaux de reconstruction pour le compte de leurs membres qui étaient aussi bien des collectivités publiques que des particuliers. Ces travaux ont donné lieu à des litiges avec leurs membres (sinistrés dont les associations étaient les mandataires) et les entrepreneurs. La question s’est alors posée de savoir si des travaux, certes exécutés par des personnes morales de droit public, mais au profit de personnes privées pouvaient se voir reconnaître le caractère de travaux publics.

La conception classique ne permettait pas de les qualifier de travaux publics car ils avaient pour destinataires des personnes privées et non des personnes publiques, comme la condition en était posée par l’arrêt Commune de Monségur. Pour leur reconnaître le caractère de travaux publics, le Tribunal des Conflits, d’une part, étend la définition du travail public : Il considère que les travaux en cause sont des travaux publics, alors même qu’ils ont pour bénéficiaires des personnes privées, mais d’autre part, l’enferme dans une limite, en ce sens que seuls les travaux réalisés par une personne publique dans le cadre de sa mission de service public – notion plus restrictive que l’utilité générale de l’arrêt Commune de Monségur – se voient reconnaître le caractère de travaux publics.

Une telle évolution a ses raisons d’être. Tout d’abord, elle résulte des mutations intervenues dans l’action administrative. Jusqu’à la seconde guerre mondiale, l’administration réalisait des travaux pour elle-même et les particuliers intervenaient comme entrepreneurs. A partir de cette date, la répartition des rôles est perturbée : l’administration intervient en qualité d’entrepreneur au profit des particuliers dans un but de service public (CE, 20 avril 1956, Ministre de l’Agriculture c/ Consorts Grimouard, GAJA, n° 94 : opération de déboisement ou reboisement réalisée par l’administration sur des terrains privés en vertu de contrats passés avec les propriétaires de ces terrains dans le cadre de la politique de reconstitution de la forêt française. Opération de service public, donc travaux publics ; CE, 12 avril 1957, Mimouni, D 1957, p. 413, concl. J. Tricot, note P.L.J : Travaux exécutés d’office par les communes sur les immeubles menaçant ruine ; travaux destinés à assurer la sécurité publique aux frais du propriétaire).

Ensuite, la notion de service public est en plein renouveau. Des travaux immobiliers, même effectués pour le compte de personnes privées, peuvent être des travaux publics s’ils sont réalisés dans le cadre d’une mission de service public. Ce critère atteste du renouveau et du poids de la notion de service public dans ces années. Et son emploi contribue à l’élargissement de la notion de travail public. Mais sa mise en œuvre l’affecte d’une marge d’imprécision qui a été bien évidemment critiquée par la doctrine.

Enfin, cette évolution tient aussi de considérations propres à l’espèce. Dans le cas particulier de l’arrêt Effimieff, le Tribunal des Conflits a eu le souci d’assurer l’indivisibilité du régime des travaux des associations de reconstruction et de ne pas distinguer selon qu’ils sont réalisés pour le compte de l’administration ou pour le compte de personnes privées.
De ce qui précède, il résulte que le travail public est un travail immobilier réalisé, soit pour le compte d’une personne publique dans un but d’utilité générale, même s’il n’a pas service public (Commune de Monségur : critère de la destination des travaux), soit par une personne publique dans un but de service public, même pour le compte d’une personne privée (Effimieff : critère des modalités d’exécution des travaux). Mais dans les deux cas, deux critères donnent son unité fondamentale à la notion par-delà la diversité de leur déclinaison : il faut que les travaux comportent à un titre ou à un autre l’intervention d’une personne publique et qu’ils correspondent à une fin d’intérêt général.
II. Toutefois, la mise en œuvre de cette définition peut poser des difficultés. La diversité des critères qui rentrent dans la définition du travail public rend parfois difficile leur application concrète. C’est ce qui rend nécessaire d’illustrer les principales applications contemporaines de la notion de travaux publics.
A. La première difficulté tient à l’identification d’une personne publique. La question est essentielle car, dans la définition classique, il faut que les travaux aient été réalisés pour le compte d’une personne publique et, dans la définition Effimieff, ils aient été réalisés par une personne publique. Or, par ailleurs, l’Etat et les autres personnes morales de droit public agissent de plus en plus au travers d’organismes à statut privé, à propos desquels on peut s’interroger sur la nature des travaux qu’ils réalisent.
1. Dans le cadre de la mise en œuvre de la jurisprudence Commune de Monségur, sont des travaux publics les travaux réalisés directement par une personne publique pour son propre compte et qu’on appelle travaux en régie sont des travaux publics. Ainsi, les travaux réalisés par les OPHLM (établissements publics) sont des travaux publics, qu’il s’agisse de la construction ou de l’entretien de l’immeuble (CE, 13 novembre 1936, Olive, Rec. CE, p. 989) ou même de travaux d’entretien d’une voie privée dépendant de l’Office (CE, Sect. 20 mai 1960, OPHLM de Paris c/ Fontenelle, Rec. CE, p. 353 ; D 1960, p. 655, concl. Dutheillet de Lamothe : Défaut d’entretien normal, à propos d’un accident survenu à un chauffeur de taxi et provoqué par la présence d’un socle en béton implanté au milieu d’une rue qui était une dépendance d’un groupe d’immeubles appartenant à l’OPHLM de Paris ; ce socle ne supportant plus la borne munie de chaînes qui avait été installée en 1936 à l’effet d’interdire la circulation des véhicules dans cette rue, si bien qu’il ne constituait plus qu’un obstacle dangereux)1. De même, l’immeuble HLM lui-même est un ouvrage public (CE, 21 mars 1980, OPHLM des Bouches-du-Rhône, Rec. CE, p. 165 ; CE, 8 mars 1985, OPHLM de Haute-Saône c/ Vittet, Droit adm. 1985, n° 222 ; RD publ. 1985, p. 1407).

Mais l’administration a très souvent recours à des entrepreneurs en vue de l’exécution de travaux publics pour son compte, notamment par des entrepreneurs. Les travaux publics ainsi réalisés sont des travaux publics, même s’ils sont réalisés pour le compte d’un établissement public industriel et commercial. En effet, le fait que ces organismes gèrent un service public industriel et commercial est sans influence sur la qualification publique de leurs travaux (CE, 19 février 1969, EDF c/ Entreprise Pignatta et Repetti, Rec. CE, p. 107 : à propos des travaux d’EDF ; (TC, 23 octobre 2000, Soc. Solycaf c/ EDF-GDF, req. n° 3195, Rec. CE, p. 772 ; RDI, p. 61, obs. F. Llorens et P. Soler-Couteaux : à propos des travaux d’EDF et de GDF).
2. Dans le cadre de la mise en œuvre de la jurisprudence Effimieff, les travaux réalisés par les collectivités publiques territoriales, par exemple les travaux exécutés d’office sur les immeubles menaçant ruine sont des travaux publics (CE, 12 avril 1957, Mimouni, D. 1957.284, concl. Tricot), mais aussi les travaux réalisés par les établissements publics, même si c’est un établissement public et commercial. Par exemple sont des travaux publics les branchements particuliers de gaz et d’électricité réalisés par EDF-GDF pour le compte de particuliers qui en sont propriétaires (CE, 22 janvier 1960, Gladieu, RD publ. 1960, p. 686, concl. Fournier).

En revanche, ne sont pas qualifiés de travaux publics, ceux réalisés par des organismes qui ne sont pas des personnes publiques (Caisses de sécurité sociale ; Sociétés d’HLM, sociétés régies par le droit privé : CE, 7 novembre 1958, Entreprise Eugène Revert, RD publ. 1959, p. 593, concl. Heumann ; Sociétés coopératives de reconstruction : CE, 18 mai 1960, Epoux Grenet, Rec. p. 340 ; Sociétés d’économie mixte ou entreprises publiques à statut privé : CE, Sect., 20 mars 1981, Société entreprise Auchan, AJDA 1981, p. 547, note Weber).
B. La deuxième difficulté est de déterminer quel est l’élément d’identification de la réalisation « pour le compte » de la personne publique. La difficulté concerne particulièrement les travaux qui ont pour objet la réalisation d’un ouvrage dont il faut déterminer s’il a été réalisé « pour le compte » d’une personne publique. Quel est l’élément permettant d’identifier que l’ouvrage a été réalisé « pour le compte » ? Pour que l’ouvrage réalisé par un entrepreneur privé soit qualifié de travail public, il faut qu’il soit destiné revenir à la personne publique. Cet élément d’appropriation par une personne publique est essentiel.
Ainsi, ne peut être qualifié de travail public, un ouvrage qui n’est pas destiné à être remis à une personne publique. Par exemple, la réalisation du synchrotron destiné à être exploité par une société à des fins scientifiques et à être démantelé lors de la liquidation de celle-ci, sans être remis au CNRS et au CEA, personnes morales de droit public français détenant des parts dans son capital, ne peut être qualifiée d’ouvrage public (CE, 17 décembre 1999, Sté Aménagement Lot-et-Garonne, RFDA 2000.200, chron. Ph. Terneyre).

C’est aussi le cas des travaux de construction de logements à usage locatif et à caractère social exécutés par une société immobilière d’économie mixte, personne de droit privé, bien qu’ils soient financés en partie par une subvention de l’Etat, dès lors qu’ils resteront dans le patrimoine de la société (CAA Lyon, 10 juillet 2007, Soc. imm. D’économie mixte Ville de Cours, n° 06LY02110).
Plus généralement, le critère de l’appropriation n’est pas rempli lorsque l’immeuble n’est pas destiné à être remis à l’administration dès son achèvement. Car, dans ce cas, elle n’est pas destinataire des travaux en qualité de maître d’ouvrage, c’est-à-dire de propriétaire. Par conséquent, l’ouvrage réalisé n’est pas un ouvrage public. Cette situation se présente lorsque la personne publique se procure un ouvrage en recourant aux techniques contractuelles du droit privé, ce qui est parfaitement autorisé, c’est-à-dire dans le cadre de contrats dans lesquelles elle n’assure pas la maîtrise d’ouvrage. C’est le cas de la vente à terme (CE, 4 octobre 1967, Trani, Rec. CE, p. 352 : à propos de locaux achetés par l’administration dans un immeuble construit par une entreprise), de la location avec option d’achat (CE, 12 octobre 1988, Ministère des affaires sociales c/ Société d’études, réalisation, gestion immobilière et construction (SERGIC), Rec. CE, p. 338, Petites Affiches, 19 juillet 1989, n° 86, p. 10, note F. Llorens ; CJEG, 1990, p. 119, note E. Fâtome : immeuble construit par la SERGIC, société privée, à la demande de l’administration en vue de l’installation d’une Direction départementale de l’agriculture).
Les travaux réalisés par les concessionnaires des personnes publiques sont qualifiés de travaux publics. Ces concessionnaires sont des personnes privées et font réaliser des travaux par des entreprises privées sur les ouvrages compris dans le périmètre de la concession. Ils sont néanmoins qualifiés de travaux publics car ils sont réalisés sur des ouvrages concédés par la personne publique et sont destinés à revenir à la collectivité en fin de concession. Ils sont donc présumés être réalisés pour son compte (CE, 22 juin 1928, De Sigalas, Rec. CE p. 125, concl. Josse : concessionnaire de chute d’eau ; TC, 7 janvier 1972, SNCF c/ Solon et Barrauld, RD publ. 1972, p. 474, concl. G. Braibant ; TC, 12 décembre 1957, Ané c/ EDF, CJEG, p. 56, p. 1, note Carron).

La solution est intéressante car formellement aucune personne publique ne figure à l’opération de réalisation du travail concerné. Ses applications sont nombreuses. Elles concernent en particulier les sociétés d’aménagement et d’équipement urbain, de construction d’autoroutes, souvent constituées en la forme de sociétés d’économie mixte, mais aussi les travaux du concessionnaire d’énergie hydraulique sont des travaux publics, ce qui concerne les concessions dont EDF est titulaire (CE, 22 juin 1928, Epoux de Sigalas, Rec. CE, p. 125, concl. Josse ; RD publ. 1928, p. 525, concl. : à propos des concessionnaires de chutes d’eau) ; les travaux réalisés par RFF, EDF, GDF sur des ouvrages tels que les voies ferrées, les barrages, les centrales thermiques ou les lignes de transports d’électricité ou de gaz sont des travaux publics.
C. La troisième difficulté est de déterminer l’élément d’identification de la réalisation par une personne publique « pour le compte »¸ cette fois, d’une personne privée. Ici se pose la question du degré de l’intervention de la personne publique au côté de la personne privée pour que l’on puisse considérer que la première a agi « pour le compte » de la seconde. Ainsi, une simple aide ou une simple surveillance ne suffit pas à faire considérer les travaux comme réalisés par une personne publique (TC, 28 avril 1980, Prunet, AJDA 1980, p. 605, note F.M. : travaux entrepris par le propriétaire d’un monument historique avec le concours d’un architecte des monuments historiques sous la surveillance et avec l’aide financière de l’Etat ; CE, 21 décembre 1983, Commune de Liège, Droit adm. 1984, n° 40 : exhaussement d’une digue entreprise par des personnes privées auquel la commune a apporté une aide limitée en personnel et matériel).
D. La quatrième difficulté tient à l’identification d’un but d’intérêt général ou de service public.
Le but d’intérêt général au sens de la jurisprudence Commune de Monségur est particulièrement large, plus large que la notion de service public. Ainsi, dans l’affaire Commune de Monségur, les travaux d’entretien d’une église postérieurement à la loi de Séparation ont été qualifiés de travaux publics. Sont ainsi qualifiés de travaux publics ceux réalisés par une commune au profit d’une entreprise privée dans le but de maintenir ou de développer l’activité économique et l’emploi sur le territoire de cette collectivité (Cass. Civ. 1ère, 25 février 2003, Bull. civ. 2003, I. n° 57 ; TC, 8 juin 2009,  req. no 3678, Communauté de communes Jura Sud c/ Sté Safege Environnement,  AJDA 2009. 1175, obs. S. Brondel : La création d'une unité de production d'eau de source, visant à promouvoir le développement économique et l'emploi sur le territoire communautaire, répond à un but d'intérêt général. Les travaux litigieux ont donc le caractère de travaux publics).
Néanmoins, un travail dont la réalisation ne poursuit pas un but d’utilité générale ne peut se voir reconnaître la qualification de travail public. C’est le cas de travaux destinés uniquement à entretenir ou améliorer le patrimoine de la collectivité publique (CE, 18 janvier 1924, Casino de Saint Malo, Rec. CE, p. 58 : en l’espèce un casino) ou encore de travaux réalisés par les permissionnaires de voirie car bien que ces travaux soient exécutés sur le domaine public, le permissionnaire de voirie agit dans son seul intérêt ; il manque donc la poursuite d’un but d’intérêt général (TC, 25 janvier 1982, Melle Quintard, RD publ. 1982, p. 1142). Cette solution est même étendue aux travaux de remise en état du domaine, par exemple de la voirie, imposés par la permission (CE, 11 mai 1962, Dame Vve Ymain, Rec. CE, p. 316 ; D 1962, p. 556, concl. M. Combarnous).
III. La présentation des critères de la notion de travaux publics permet de la mettre en perspective par rapport à des notions voisines dont on peine parfois à la distinguer.
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